VII SA/Wa 984/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2007 r. sprawy ze skargi B. S.A. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego B. S.A. w [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 984/07 Uzasadnienie Starosta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...].11. 2006r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce akcyjnej B. zezwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z funkcją usługową w parterze i garażami podziemnymi na terenie działki nr ew. [...] obręb [...] przy zbiegu ulic [...] i [...] w [...]. Zatwierdzony projekt to zespół budynków o wysokości od II do VI kondygnacji połączony jedną kondygnacją podziemną stanowiącą garaż na 95 samochodów osobowych o powierzchni zabudowy 1576,64 m2, kubaturze 27 547,78 m3. W uzasadnieniu decyzji Starosta stwierdził, że projektowana inwestycja jest zgodna z decyzją Burmistrza Miasta [...] o warunkach zabudowy Nr [...] z dnia [...].07.2005r. Od ww decyzji w dniu 06.12.2006r. złożyli odwołanie T. i R. J., podnosząc, że projektowana inwestycja zburzy ład przestrzenny jednorodzinnego osiedla mieszkalnego, że projektowana zabudowa nie odpowiada gabarytom formie architektonicznej i niezgodna jest z linią zabudowy budynków jednorodzinnych na działkach sąsiednich. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. uchylił decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2006r., znak [...] oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wojewódzki stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art.7, 77 § 1 k.p.a. Zdaniem Wojewody inwestycja może pozostawać w kolizji z przepisem art. 61 ust.l pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to znaczy z zasadą dobrego sąsiedztwa określającą konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy. Zdaniem Wojewody, Burmistrz Miasta [...] zaniechał procedury ustalania sposobu zabudowy terenu w trybie przewidzianym przez przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.Nrl64,poz.l588). Wskazał na błędne ustalenia Burmistrz Miasta [...] lub brak ustaleń w VII SA/Wa 984/07 decyzji o warunkach zabudowy dot. wymagań dla nowej zabudowy, bowiem organ winien wyznaczyć wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy , w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Zdaniem Wojewody z analizy przedstawionych dokumentów nie można wywnioskować co zostało przyjęte jako punkt odniesienia dla określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu co zdaniem Wojewody powoduje, że nie można jednoznacznie stwierdzić czy zatwierdzony decyzją Starosty [...] Nr [...] z dnia [...].11.2006r. projekt jest zgodny z decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...].07.2005r. Nr [...] o warunkach zabudowy. W kontekście tych rozważań Wojewoda zauważa, że mimo, że ocena , czy inwestycja pozostaje w kolizji z przepisem art. 61 ust. I pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to znaczy z zasadą dobrego sąsiedztwa określającą konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, tzn czy decyzja o warunkach zabudowy jest wadliwa nie leży w kompetencjach organu administracji architektoniczno-budowlanej, to jednak organ administracji architektoniczno-budowlanej może zawiadomić organ prowadzący postępowanie w sprawach warunków zabudowy o dostrzeżonej wadliwości, zawieszając jednocześnie postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Spółka Akcyjna B. Skarżąca Spółka wskazała na brak przymiotu strony osób odwołujących się od decyzji Starosty [...] a ponadto podniosła , że twierdzenie Wojewody [...] o wadliwości decyzji o warunkach zabudowy jest nieprawidłowa i teza ta nie może stanowić podstawy kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę jako że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzje o pozwoleniu na budowę. Zatem organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest władny do podważania treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może wyłącznie badać zgodność projektu budowlanego z treścią tej decyzji. VII SA/Wa 984/07 Spółka wskazuje, że zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane: "W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę." Ponadto spółka podnosi, że zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisu art. 138 § 2 K.p.a. bowiem Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części." W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddanie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art.138§2 kpa. Zgodnie z treścią wyżej wymienionego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wówczas gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W wypadku gdy przedmiotem zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego jest decyzja kasatoryjna rolą sądu jest dokonanie oceny czy organ wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art.l38§2 kpa. W wyroku z dnia 17 października 1996 roku, sygn. akt I SA/Gd 234/96 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wydawanie decyzji o charakterze kasatoryjnym dopuszczalne jest zupełnie wyjątkowo, gdyż stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Konieczność zatem przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 kpa), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji". W niniejszej sprawie zdaniem Sądu nie zachodziły przesłanki pozwalające organowi odwoławczemu na uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji Wojewody [...] Wojewoda nie zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych. Zalecenia Wojewody VII SA/Wa 984/07 sprowadzają się w istocie do tego, by organ pierwszej instancji ponownie przeanalizował zgromadzony w sprawie materiał dowodowy z uwzględnieniem poglądów Wojewody. Nie są to okoliczności, które mogłyby być podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu nie ma żadnych przeszkód by organ odwoławczy samodzielnie dokonał analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w oparciu o tę analizę wydał stosowne rozstrzygnięcie. Przekazywanie sprawy organowi pierwszej instancji, tylko po to wy wykonał czynności, które winien wykonać odwoławczy nie tylko narusza art.l38§2 kpa ale przyczynia się również do przewlekłości postępowania. Odnosząc się natomiast do oceny przez Wojewodę ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, która w odróżnieniu od oceny Starosty stwierdza, że inwestycja pozostaje w kolizji z przepisem art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to znaczy z zasadą dobrego sąsiedztwa określającą konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, stwierdzić należy, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzje o pozwoleniu na budowę. Zatem organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest władny do podważania treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może wyłącznie badać zgodność projektu budowlanego z treścią tej decyzji. Starosta prowadząc postępowanie z udziałem właścicieli sąsiednich nieruchomości sprzeciwiających się realizacji planowanej inwestycji nie dopatrzył się rażących wad decyzji o warunkach zabudowy uzasadniających wystąpienie z wnioskiem o zbadanie zgodności z prawem tej decyzji. Wobec więc spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust.4 ustawy Prawo budowlane nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeżeli jednak organ II instancji dopatrzy się rażących wad w decyzji o warunkach zabudowy to może wystąpić do organu wyższego stopnia nad organem prowadzącym postępowanie w sprawach warunków zabudowy o dostrzeżonej wadliwości, a w przypadku wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności warunków zabudowy może zawiesić postępowanie do ostatecznego rozstrzygnięcia wadliwości lub nie decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślić bowiem należy, że w myśl art. 136 i 140 k.p.a. organ odwoławczy jest zobowiązany rozpoznać sprawę od początku. Może prowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające, może dokonywać własnych ustaleń, również w oparciu o materiał zgromadzony przez organ I instancji. VII SA/Wa 984/07 Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.l c i art.152 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.