VII SA/Wa 986/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Lucyna Staniszewska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 maja 2025 r. sprawy ze sprzeciwu O. S.A. w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 marca 2025 r. znak KOC/5779/Ar/24 w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz O. S.A. w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia 28 marca 2025 r., znak: KOC/5779/Ar/24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: ,,SKO’’, ,,Organ II instancji’’, ,,Organ Odwoławczy’’) działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2024 roku, poz. 572 dalej jako k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołań W. oraz W1. od decyzji Prezydenta W. (dalej: ,,organ I instancji’’) z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] znak [...] ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wysokościowego zwierającego funkcje biurowe, hotelowe i usługowe, składającego się z jednej wieży, podium i kondygnacji poziemnych (zawierający m.in. usługi i garaż podziemny) wraz z zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą drogową i techniczną, planowanej na działce nr [...] (kubatura, zagospodarowanie terenu, infrastruktura drogowa i techniczna) oraz na częściach działek nr ewid. [...] (infrastruktura drogowa i techniczna) w obrębie [...] przy ul. [...] na terenie Dzielnicy Ś. m. W. – uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi I Instancji. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia i ocena prawna. Wnioskiem z dnia 26 czerwca 2020 r. później zmodyfikowanym wnioskodawca O. S.A. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Z uwagi na skalę planowanej inwestycji oraz treści zawarte we wniosku pismem z dnia 29 lipca 2020 r. wezwano wnioskodawcę o wyjaśnienia kwestii dot. wielkości garażu w kontekście decyzji środowiskowej, ew. przebudowy magistrali ciepłowniczej biegnącej w sąsiedztwie wnioskowanej inwestycji, wykorzystania odnawialnych źródeł energii z uwagi na umieszczenie we wniosku informacji o planowanych panelach fotowoltaicznych podania informacji czy planowana inwestycja będzie wymagała uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, informacji odnośnie ew. planowanych rozwiązań w kontekście przeciwdziałania zmian klimatu, przeanalizowania granic terenu w zakresie infrastruktury technicznej. W dniu 17 sierpnia 2020 r. inwestor złożył obszerne wyjaśnienia w/w kwestii. Złożony wniosek był kompletny. Organ w oparciu o dane z ewidencji gruntów oraz uchwały Wspólnot Mieszkaniowych (sąsiednich budynków w sprawie powołania członków zarządów) ustalił strony postępowania i zawiadomił pismem z 9 września 2020 r. wszystkie strony o wszczęciu postępowania zapewniając im czynny udział poprzez możliwość wglądu w akta oraz umożliwiając przyjmowanie opinii, wniosków i uwag. Dla terenu planowanej inwestycji brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w przypadku braku obowiązującego mpzp, wydanie decyzji o warunkach zabudowy Jest możliwe w przypadku spełnienia warunków w art. 61 ust, 1 pkt 1 ustawy. Z uwagi na podjęcie przez Radę m.st. W. uchwały o przystąpieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (mpzp) rejonu D. procedura administracyjna została zawieszona z urzędu na 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Postępowanie zostało zawieszone postanowieniem nr [...] w dniu [...].11.2020 r. Po upływie tego terminu postępowanie zostało podjęte postanowieniem w dniu [...] maja 2021 r. nr [...]. vW oparciu o art. 53 ust. 3 ww. ustaw mpzp została przeprowadzona analiza stanu faktycznego i prawnego terenu objętego wnioskiem oraz zweryfikowano dane zawarte we wniosku po wizji w terenie i analizie stanu istniejącego. Wnioskodawca po zapoznaniu się z analizą urbanistyczną wystąpił w dniu 18.04.2022 r. o zawieszenie prowadzonego postępowania. Postępowanie zostało zawieszone postanowieniem nr [...] z [...].05.2022 r. W dniu 29 czerwca 2022 r. wpłynęła korekta wniosku w zakresie koncepcji planowanej inwestycji. Zmiana koncepcji głównie dotyczyła rezygnacji z budowy dwóch budynków wieżowych na rzecz budowy jednej wieży. W dniu 9 sierpnia 2022 r. postępowanie zostało podjęte postanowieniem nr [...]. W postanowieniu poinformowano strony postępowania o dokonanej zmianie. Po uwzględnieniu zmiany inwestycja miała polegać na budowie wysokościowego budynku zawierającego funkcje biurowe, hotelowe i usługowe, składającego się z jednej wieży o wys. 265 m, podium i kondygnacji podziemnych (zawierających min, usługi i garaż podziemny) wraz z zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą drogową i techniczną, planowanej na działce ewid. nr [...] (kubatura, zagospodarowanie terenu, infrastruktura drogowa i techniczna) oraz na częściach działek nr ewid. [...] (infrastruktura drogowa i techniczna) w obrębie [...] przy ul. [...], na terenie Dzielnicy Ś. m. W. W dniu 24 października 2022 r. wnioskodawca uzupełnił swój wniosek o aktualną kopię mapy zasadniczej, z uwagi na zmianę szerokości pasa drogowego Al. [...] znajdującej się bezpośrednio przy terenie inwestycji. Ponownie przeprowadzono analizę urbanistyczną, której wyniki przekazano wnioskodawcy przy piśmie z dnia 5 stycznia 2023 r. Przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, że koncepcja planowanej inwestycji nadal nie spełnia wymogów rozporządzenia w zakresie linii zabudowy części wysokościowej, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Dnia 8 lutego 2023 r. wnioskodawca złożył prośbę o przedłużenie terminu na zajęcie stanowiska. W dniu 22 lutego 2023 r. wnioskodawca złożył korektę planowanej inwestycji w zakresie gabarytów części wysokość części wieżowej, którą obniżono na 185 m, przy rzucie 40 m x 52 m. W trakcie spotkania w organie w dniu 19 kwietnia 2023 r. omówiono główne problemy planowanej inwestycji, tj. szerokość elewacji/masywność bryły części wieżowej. Wnioskodawca w dniu 5 maja 2023 r. złożył korektę inwestycji. W dniu 9 maja 2023 r. poinformowano strony postępowania o dokonanej zmianie. W dniu 19 czerwca 2023 r. odbyło się ponownie spotkanie w pełnomocnikiem inwestora, na którym dokonano ostatecznych ustaleń odnośnie optymalnych gabarytów inwestycji. W wyniku tego spotkania wnioskodawca dokonał kolejnej korekty koncepcji przy piśmie z dnia 12 lipca 2023 r. W dniu 12 lutego 2024 r. wnioskodawca dołączył dodatkowy załącznik mapę w skali 1:500. Decyzją z dnia [...] lipca 2024 r. Prezydent W. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz warunki zabudowy dla inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła z zachowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia W. W odwołani, W. wskazała na liczne naruszenia przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz 1588) zwanego dalej Rozporządzeniem. Wskazano na naruszenie przepisów dotyczących ustalania wskaźnika powierzchni zabudowy, linii zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Decyzją z dnia 28 marca 2025 r. SKO w W. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że rozstrzygnięcia organów administracji powinny opierać się na przepisach prawa, w szczególności przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, a także jak w niniejszej sprawie na przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwanej dalej u.p.z.p. Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie wniosek został złożony w czerwca 2020 r., zatem zastosowanie będą miały przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie złożenia w tym również przepisy dotyczące ustalania granic obszaru analizowanego, do którego znajdą zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). SKO za zasadne uznało przytoczenie przepisów Rozporządzenia dotyczących ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji. W niniejszej sprawie wskaźnik ten został ustalony, jako przekraczający wskaźnik średni znajdujący się w obszarze analizowanym. Należy podkreślić, iż stosownie do brzmienia § 5 ust. 1 Rozporządzenia wskaźnik wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Jak wynika z powyższego wskaźnik musi wynikać z analizy, nie może natomiast przekraczać wskaźników wynikających z analizy. W niniejszej sprawie wskaźnik powierzchni zabudowy został wyznaczony, jako przekraczający średni w całym obszarze analizowanym, ale również jako przekraczający średni wskaźnik centralnym, w którym znajduje się przedmiotowa działka. Średni wskaźnik w obszarze centralnym wynosi 0,61 natomiast organ I instancji ustalił ten wskaźnik na poziomie 0,77. SKO w Warszawie zauważył, że w na analizie nie wykazano z czego wynika ustalenie wskaźnika na takim poziomie. Samo odniesienia się, że w centrum W. występuje intensywna zabudowa nie jest wystarczającym uzasadnieniem dla dopuszczenia wskaźnika powierzchni zabudowy przekraczającego średnie wskaźniki w obszarze analizowanym i w obszarze centralnym, w którym znajduję się działka objęta wnioskiem. Odnośnie ustalenia wysokości planowanego obiektu organ I instancji w decyzji ustalił następujące wysokości: Dla części niższej budynku (podium) max 3 1 ,5 m (w tym ostatni wycofana od lica budynku 0 min. 3 m - kondygnacja techniczna), dla części wieżowej budynku - od 177 m do 180 m. kondygnacje techniczne realizować w ramach tej wysokości, dopuszcza się realizację trzonu windowego do wysokości 190 m wraz z pojedynczym masztem o wysokości max 50 m (całość max. 240 m). Organ odwoławczy przytoczył § 7 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie SKO w W., Organ nie wskazał zarówno w analizie, jak i w decyzji podstawy prawnej ustalenia wysokości budynku. Średnia wysokość w obszarze centralnym, w którym znajduje się działka objęta wnioskiem wynosi 51 m, zatem biorąc pod uwagę podział na obszarze dokonany w analizie należy w pierwszej kolejności ustalać parametry biorąc pod uwagę parametry w tym obszarze, jak również ład urbanistyczny jaki ma być w tym obszarze najbliższym sąsiedztwie. Ustalenie wysokości, jako odstępstwa przekraczającego trzykrotnie średnią wysokość w obszarze i biorąc pod uwagę dominaty wysokościowe jako podstawy dla ustalenia tej wysokości z pewnością nie będzie stanowić zapewnienia ładu urbanistycznego. Nie mogą stanowić odniesienia dla ustalonej w decyzji wysokości również budynki znajdujące się przy innych ulicach obszarze analizowanym, bądź po drugiej stronie ulicy, od której planowane jest inwestycja. Ponadto dopuszczając możliwość zlokalizowania tak wysokiego budynku w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych kilkupiętrowych organ I instancji nie wziął pod uwagę w ogóle jak tak wysoki budynek wpłynie na te niskie budynki mieszkalne. SKO zwróciło uwagę, że ustalona w sposób powyższy wysokość została ustalona w sposób dowolny bez wskazania jej uzasadnienia. Skład orzekający podkreślił, że skoro ustalenia wysokości zabudowy nie jest możliwe na podstawie § 7 ust. 1 to organ I instancji zgodnie z brzmieniem 57 ust. 4 może wyznaczyć inną wysokość niż ta, o której mowa w ust. 1 pod warunkiem, że wynika o z analizy. W tym miejscu skład orzekający podkreśla, iż wyznaczenie innej wysokości niż określona w ust. 1 § 7 dla nowej zabudowy winno znaleźć również uzasadnienie w analizie i w uzasadnieniu decyzji. Nadto kolegium wskazało, iż z uzasadnienia analizy wynika, iż analiza oraz parametry ustalone w decyzji zostały sporządzone zgodnie z wnioskiem inwestora, a nie przy uwzględnieniu zasad wynikających z przepisów i mających na celu zachowanie ładu urbanistycznego. Organ I instancji w ogóle w analizie nie uzasadnił, dlaczego ustalając parametry dla nowej zabudowy pominął niską zabudowę przy ul. S. W analizie jest tylko odniesienie do budynków wysokościowych, które w obszarze analizowanym, stanowią jego dominaty w szczególności wysokościowe, jednakże nie dają możliwości ustalenia w szczególności wysokości budynku bez uwzględnienia parametrów pozostałej zabudowy, szczególnie tej znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie. SKO w W. wskazało, ze organ pierwszoinstancyjny nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie a zatem gdyby organ odwoławczy chciał ponownie rozstrzygnąć sprawę (co z zasady winien zrobić), musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części. A postępowanie zgodnie z zasadą z art. 15 k.p.a. jest dwuinstancyjne stąd organowi odwoławczemu czynić ustaleń w tak szerokim zakresie nie wolno. Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego wniosła spółka O. S.A. zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenia: 1. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p.") w zw. z § 2 pkt. 2 i 3 Rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w prą braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("Rozporządzenie") przez Decyzję WZ, pomimo tego, że Decyzja WZ odpowiada warunkom wynikającym z art. 61 ust 1-5 u.p.z.p.; 2. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. przez nieodrzucenie odwołania złożonego przez W1. w W. ("W1.") pomimo, że W1. złożyła odwołanie od Decyzji WZ po upływie ustawowego terminu i Decyzji WZ, co stanowi rażące naruszenie prawa stanowiącą podstawę do stwierdzenia nieważności Decyzji SKO (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.); 3. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z 5 ust. 1 i 2 Rozporządzenia poprzez uchylenie decyzji pomimo tego, że Rozporządzenie dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z przeprowadzonej przez Organ I instancji analizy; 4. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z § 7 ust. 2 Rozporządzenia poprzez uchylenie decyzji z uwagi na rzekome nieprzeprowadzenie przez Organ I instancji analizy wysokości budynków sąsiadujących z planowaną Inwestycją i dowolne ustalenie wysokości planowanego budynku niewskazanie w Decyzji WZ podstawy prawnej ustalenia wysokości budynku, pomimo dokonani Organ I instancji szczegółowej analizy relacji planowanej Inwestycji z istniejącymi już bud: zarówno wysokimi (jak "[...]") jak i niższymi (jak zabudowa przy ul. [...]); 5. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z § 7 ust. 4 Rozporządzenia poprzez uchylenie Decyzji WZ na brak uzasadnienia dla zastosowania przez Organ I instancji na podstawie § 7 ust. 4 Rozporządzenia odstępstwa od ustalonej zgodnie z § 7 ust. 1 Rozporządzenia wysokości, wynika przeprowadzonej analizy, podczas gdy treść zarzucanego przepisu stanowi samoistną podstawę ustalenia linii zabudowy wynikającej z przeprowadzonej przez Organ I instancji analizy; 6. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. i 3 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie Decyzji WZ na skutek niezasadnego przyjęcia, że Decyzja WZ została wydana przez SKO z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważność Decyzji w ze względu na wystąpienie przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. ewentualnie o uchylenie Decyzji na zasadzie art. 64e p.p.s.a. art. 151a § 1 p.p.s.a., w przypadku uznania braku podstaw do stwierdzenie nieważności Decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skarżący doprecyzował zarzuty skargi. W odpowiedzi na sprzeciw organ wnosił o jego oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") sprzeciw od decyzji podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, przy czym przepis ten nie wskazuje, że rozpoznanie tego środka na posiedzeniu niejawnym może odbyć się w składzie innym niż jednoosobowy (por. wyrok NSA z 25 września 2018 r., II OSK 2595/18). W niniejszej sprawie sąd rozpoznał sprzeciw w składzie jednoosobowym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 64d § 1 w związku z art. 16 § 2 p.p.s.a. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym, w którym organ nie przesądzał o istocie sprawy. Przywołany jako prawna podstawa decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z przytoczonej normy prawnej stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od wynikającego z treści art. 15 oraz art. 138 i art. 136 k.p.a. obowiązku w pierwszej kolejności merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to również z brzmienia art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 1) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 2). Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie okoliczności, w tym również żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2021, komentarz do art. 138, i powołane tam orzecznictwo). Natomiast wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Dopuszczalność wydania tego rodzaju decyzji, ze względu na treść art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. wiąże się ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jednak stwierdzone braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 kpa, który przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w konkretnej sprawie organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest więc przede wszystkim ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. W związku z tym wskazać należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: 1) postępowanie przed organem pierwszej instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który obowiązany jest dokonać w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, że wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, k.p.a. Komentarz 2017, s. 728-729; J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. (w:) Analiza i oceny zmian k.p.a. w latach 2010-2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231, A. Kabat, op. cit., t. 3 do art. 64e). Przy czym należy mieć na uwadze, że naruszenie przepisów procesowych polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego może wynikać z błędnej wykładni przepisów prawa materialnego przesądzających o potrzebie przeprowadzenia takiego postępowania. W przypadku, gdy organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, aby zapobiec ponownej błędnej wykładni tych przepisów, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów, na co wskazuje przepis art. 138 § 2a k.p.a. (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 935/20). Rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są jako wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego (por. G. Łaszczyca (w) G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, k.p.a. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, s. 208 i nast. oraz powołane tam orzecznictwo). Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. Innymi słowy, decyzja kasacyjna może zapaść, jeśli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 kpa (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 229/14, WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 44/13). Należy uznać, iż sprzeciw znajduje swoje usprawiedliwione podstawy. W ocenie sądu, organ drugiej instancji uchylił się w istocie od merytorycznego załatwienia sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ drugiej instancji uchylił decyzję Prezydenta W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdyż w jego ocenie, organ pierwszej instancji nie dokonała należytego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ pierwszoinstancyjny nie wskazał w decyzji podstawy prawnej do ustalenia wysokości budynku przyjętej w decyzji skoro średnia wysokość w obszarze centralnym, w którym znajduje się działka objętym wnioskiem wynosi 51 m. SKO uważa, że w pierwszej kolejności w oparciu o analizę urbanistyczną organ I instancji powinien przyjąć parametry z tego obszaru najbliższego sąsiedztwa. Organ zatem nie kwestionuje granic analizy ani jej zakresu, lecz błędną jej interpretację. Organ drugiej instancji uchylił się zatem od oceny prawidłowości zajętego przez organ pierwszej instancji stanowiska. Nie wskazał, jakie jeszcze należy przeprowadzić dowody. Organ II instancji nie sformułował wobec rozstrzygnięcia organu I instancji zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 k.p.a. Organ odwoławczy nie określił także że organ I instancji powinien wyznaczyć na nowo obszar analizowany i przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie sądu w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przypadek z art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić należy, że organ odwoławczy nie zakwestionował w całości analizy, której obszar analizowany (został powiększony w celu przeanalizowania całościowych kwartałów urbanistycznych). Organ I instancji wyjaśnił, że poszerzenie obszaru analizy uzasadniono położeniem działki w centrum W., jej specyfiką, zróżnicowaniem zabudowy i skalą planowanej inwestycji (budynek wysokościowy na podium). Natomiast SKO, wskazało na brak przedstawienia uzasadnienia na przyjęte parametry zabudowy. W ocenie organu odwoławczego, Organ I instancji w oparciu o przeprowadzoną analizę nie dokonał należytego uzasadnienia przyjętej wysokości zabudowy. Należy zwrócić uwagę, że z samej analizy wynika wysokość budynków sąsiadujących z planowaną inwestycją a rzeczą organu odwoławczego była ich ocena w kontekście planowanej inwestycji. Kolegium wskazało, że wysokość planowanego budynku została ustalona w sposób dowolny, jednak dysponując materiałem dowodowym w postaci analizy urbanistycznej organ odwoławczy mógł dokonać własnej interpretacji i oceny możliwości realizacji inwestycji zgodnie z wnioskiem. To organ odwoławczy powinien był ocenić czy istnieje podstawa prawna do ustalenia wysokości budynku zgodnie z wnioskiem. SKO zarzuciło również brak uzasadnienia dla zastosowania przez Organ I instancji, na podstawie § 7 ust. 4 Rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: ,,Rozporządzenie’’) odstępstwa od wysokości ustalonej zgodnie z § 7 ust. 1 tegoż Rozporządzenia. Nie oznacza to, że konieczne jest powtórzenie analizy urbanistycznej, Organ odwoławczy może bowiem samodzielnie dokonać oceny, czy w stanie faktycznym i prawnym sprawy takie odstępstwo może zostać zastosowane, przepis § 7 ust. 4 Rozporządzenia wskazuje bowiem na konkretne warunki jakie muszą zaistnieć. SKO de facto oceniło, że średnia wysokość zabudowy w obszarze centralnym, gdzie znajduje się działka objęta wnioskiem, wynosi 51 metrów, nie wyprowadziło jednak z tego kategorycznych wniosków. Skoro SKO uznało za niezrozumiałe odniesienie do budynków znajdujących się przy innych ulicach w obszarze analizowanym lub po drugiej stronie ulicy jako podstawy ustalenia wysokości powinno było samodzielnie ocenić zasadność wniosku inwestora w tym zakresie. Nie przekracza kompetencji organu odwoławczego nadto ocena, wpływu jaki może powodować tak wysoki budynku w bezpośrednim sąsiedztwie budynków kilkupiętrowych (jak przy ul. S.) oraz odniesienie tego do norm prawnych. Organ odwoławczy może także określić wskaźnik zabudowy jeśli kontrola decyzja ustala w go w wadliwy sposób. W tym przypadku organ I instancji wskazał na wskaźnik ten wynoszący 0,77. Nic nie stało na przeszkodzie nadto, aby SKO, dookreśliło parametry zabudowy w sposób jednoznaczny, w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus, gdyż ustalenia te wiążą organ wydający pozwolenie na budowę i projektanta. Chociaż analiza urbanistyczna jest niewątpliwie kluczowym, ale nie jedynym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zarówno w przepisach k.p.a., jak i u.p.z.p. ustawodawca nie zastrzegł, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem pierwszej instancji a już na pewno nie ograniczył możliwości jego interpretacji przez organ II instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia objętego odwołaniem. Zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ drugiej instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (R. Sawuła, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK (...), OSP (...)/41, s. 281). Podkreślić bowiem należy, że organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji po przeprowadzeniu postępowania, które toczy się od 2020 r. a materiał dowody był wielokrotnie uzupełniany. Organ I instancji nadto wykonał zasadnicze czynności wymagane w takim postępowaniu, w tym przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o którym mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (analizę urbanistyczną), organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od takiej decyzji może zastosować art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, iż dotychczas przeprowadzone postępowanie jest wadliwe i wymaga powtórzenia w całej rozciągłości, a nie wyjaśnienia wątpliwości dostrzeżonych przez SKO, czy uzupełnienia w ramach wyznaczonych art. 136 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie wykazał bowiem, że podnoszone uchybienia nie mogą być uzupełnione w trybie art. 136 § 1 k.p.a. przez Kolegium czy zlecając przeprowadzenie tego uzupełniającego postępowania organowi I instancji. Nadto w ocenie Sadu organ odwoławczy może także dokonać samodzielnej oceny przedsięwzięcia w kontekście zabudowy w wyznaczonym obszarze analizowanym. Zagadnienie powyższe wymaga bowiem oceny prawnej a nie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w istotnym zakresie, co nie przekracza możliwości organu odwoławczego i hipotezy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Organ II instancji ponownie rozpoznając sprawę uwzględni przedstawione wyżej uwagi, wskazania i oceny prawne, i będzie zmierzał do jej merytorycznego (tj. na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.) rozstrzygnięcia. Ponownie rozpoznając sprawę SKO winno także dokonać oceny terminowości wniesionych odwołań. Po ostatecznym rozstrzygnięciu tej kwestii rozpozna odwołania, Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał, że przyczyny wskazane w motywach zaskarżonej decyzji nie uzasadniały wydania przez SKO decyzji kasatoryjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z tego względu na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w całości (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez stronę skarżącą koszt wpisu (100 zł), wynagrodzenie jej pełnomocnika (480 zł), oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) - łącznie 597 zł.