VII SA/Wa 987/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Asesor WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2005 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dot. pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J.S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. Wojewoda [...]odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...]nr [...] z dnia [...]października 1988 r zezwalającej J.P. na budowę garażu na działce nr [...]przy ul. [...]w [...]. Wojewoda nie uznał bowiem zarzutów zgłoszonych przeciw tej decyzji przez wnioskodawcę J. S., współwłaściciela tej nieruchomości, który kwestionował decyzję w zakresie tytułu prawnego J. P. do nieruchomości, legitymującego się, w dacie wydawania badanej decyzji, jedynie prawem współwłasności. Wojewoda ustalił, że w tym czasie, według ewidencji gruntów jako właściciel wpisany był J.S., dziadek wnioskodawcy, a jako władająca wpisana była M.P., na rzecz której wspólnie z J. P. wydawane było zezwolenie na budowę garażu. Nadto w księgach wieczystych nieruchomości, zmianę tytułów własności na tym gruncie odnotowano dopiero w 2000 r., wpisując w miejsce zmarłego J. S. jego spadkobierców, w tym wnioskodawcę. Wpis nastąpił w oparciu o postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku z [...] września 1971 r. Zdaniem Wojewody nie doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż pozwolenie budowlane wydano w oparciu o istniejącą dokumentację, tj. wpis do ewidencji, umowę przedstawioną przez J. P., z której wynikało nabycie współwłasności 1/5 części nieruchomości, a także zgodę administrującego nieruchomością Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w [...]. Okoliczność, że spadkobiercy J. S. nie brali udziału w postępowaniu możliwa jest zaś do badania w drodze wznowienia postępowania. Na skutek odwołania od tej decyzji sprawę rozpoznał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] maja 2004 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody, akceptując argumentację organu I instancji. J. S. złożył skargę na tę decyzję, ponawiając argumenty przytaczane we wcześniejszych pismach, organ zaś w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają procedurę w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Zgodnie z przyjętą w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej, prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Z powołanego przepisu prawa wynika między innymi, że organ administracji jest zobowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z przyjętą w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Oceniając postępowanie toczące się przed organami obu instancji, z tego punktu widzenia, należało uznać, że nie dokonały one właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Ze zgromadzonego w sprawie administracyjnej materiału wynika, że organ udzielający pozwolenia budowlanego oparł się na nieaktualnym wpisie do ksiąg wieczystych i ewidencji gruntów, gdyż w dacie wydawania pozwolenia budowlanego wpisany do ksiąg wieczystych właściciel nieruchomości J. S. nie żył, w obrocie prawnym znajdowało się natomiast prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku z dnia [...]września 1971 r. ustalające, kto jest spadkobiercą zmarłego. Okoliczność, że klauzulę prawomocności umieszczono na tym postanowieniu w dniu [...] lutego 1997 r. nie zmienia oceny, że w dacie wydawania ocenianej decyzji z 1988 r. postanowienie to było prawomocne i wywoływało skutki prawne. To, że w przypadku nieuczestniczenia stron w postępowaniu administracyjnym, jeżeli nie brały w nim udziału bez własnej winy, mogą one zainicjować odrębny tryb postępowania o wznowienie postępowania dotkniętego tą wadą nie ma wpływu - w postępowaniu o stwierdzenie nieważności - na ocenę legalności pozwolenia budowlanego wydanego podmiotowi, który nie uzyskał od tychże osób stosownego tytułu prawnego wymaganego przy wydawaniu pozwolenia. Są to przesłanki podlegające ocenom w różnych postępowaniach nadzorczych. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności badaniu podlegała przesłanka braku tytułu do dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Sprzeczne zaś z prawem i rażąco naruszające art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) było udzielenie inwestorowi pozwolenia budowlanego, skoro nie legitymował się on zgodą prawnie ustalonych współwłaścicieli na zabudowę nieruchomości. Por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1998 r., sygn. akt IV SA 556/96 (zamieszczony w programie LEX nr 53130 " ...pozwolenie na budowę (...) wydane inwestorowi nie legitymującemu się prawem do dysponowania nieruchomością, bo nie dysponującego stosowną, wyraźnie wyrażoną zgodą pozostałych współwłaścicieli, rażąco narusza art. 29 ust. 5 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane...". Tezę tę, skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Zgody współwłaścicieli nie mogło zastąpić oświadczenie Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w [...] administrującego nieruchomością, gdyż funkcja ta nie uprawniała Przedsiębiorstwa do wykonywania czynności wykraczających poza zwykły zarząd nieruchomością. Naczelnik Miasta i Gminy [...]wydający pozwolenie na budowę opierał się zaś na dokumentacji przedłożonej przez inwestora, w tym na dokumencie ujawniającym istnienie współwłaścicieli. Inwestor bowiem legitymował się tytułem współwłasności do 1/5 części nieruchomości. Z kolei M. P. wykazana była w ewidencji jako władająca gruntem a nie jako właścicielka całej nieruchomości. Nie było zatem możliwe udzielenie pozwolenia budowlanego z pominięciem zgody wszystkich współwłaścicieli. Uzasadnia to w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszej instancji, jako że wskazane uchybienia dotyczą postępowania organów obu instancji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) uchylił zarówno decyzję organu II instancji jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.