VII SA/Wa 987/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 października 2021 r. sprawy ze skargi P. C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku P. C., reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z [...] lipca 2015 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB w [...]"), nakazał P. C. (dalej: "inwestor") rozbiórkę budynku gospodarczego związanego z obsługą wyciągu linowego położonego na działkach nr ew. [...], [...] w miejscowości W., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") decyzją z [...] grudnia 2015 r., Nr [...], który nakazał inwestorowi rozbiórkę budynku związanego z obsługą wyciągu narciarskiego. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 227/16 oddalił skargę na decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] grudnia 2015 r. Inwestor pismem z 13 października 2020 r. wniósł o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia PINB w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Po jego przeanalizowaniu GINB postanowieniem z [...] lutego 2021 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] grudnia 2015 r., Nr [...]. Wniosek o ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy złożył inwestor, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się jego uchylenia ze względu na wydanie decyzji wyłącznie w odniesieniu do jednego ze współwłaścicieli – z pominięciem M. C.. Równocześnie zarzucił kwestionowanej decyzji odstąpienie od zebrania całego materiału dowodowego, a także błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego. Po jego rozpatrzeniu GINB postanowieniem z [...] marca 2021 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] lutego 2021 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że wyrokiem z 20 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał kwestionowaną decyzję za zgodną z prawem. Decyzja administracyjna na skutek wyroku oddalającego skargę staje się prawomocna i nie może być już uchylona, bądź zmieniona w trybach nadzwyczajnych, przewidzianych dla decyzji prawnie wadliwych. Z tego względu prawomocność decyzji utrzymanej w mocy przez sąd administracyjny zamyka organom administracji możliwość stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny nie jest bowiem związany granicami skargi i ma obowiązek badania czy zachodzą okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 156 § 1 k.p.a. Organ podkreślił, że stanowisko takie zostało zaaprobowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który podkreślił, że pozytywny skutek prawomocności wyroku sądowego wyłącza możliwość uruchomienia administracyjnego postępowania kontrolnego przez organy administracji publicznej. Nie mogłaby bowiem w tym postępowaniu zapaść inna decyzja niż wyrok sądu administracyjnego. Równocześnie GINB powołał się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09. W myśl tej uchwały żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, wówczas, gdy w czasie wstępnego badania zawartości żądania organ ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy GINB wyjaśnił, że zarzuty wskazane we wniosku o wszczęcie postępowania oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, były podniesione w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Sąd oddalając skargę dysponował materiałem dowodowym, na podstawie którego dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na zarzuty dotyczące wydania decyzji wyłącznie w odniesieniu do jednego ze współwłaścicieli GINB stwierdził, że powyższa okoliczność była znana Sądowi. Odnosząc się do kwestii niezebrania całości materiału dowodowego organ podniósł, że w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie organy nadzoru budowlanego ustaliły rzeczywisty stan faktyczny w sprawie. Jednocześnie GINB uznał, że Sąd uwzględnił w toku sprawy okoliczność pominięcia przy rozstrzyganiu planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie [...] we wsi W. w gminie K., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy K.. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. C., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się jego uchylenia. Jednocześnie nie sformułował żadnych zarzutów ani uzasadnienia tej skargi. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na gruncie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję (postanowienie) z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji (postanowienia). Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest postanowienie GINB z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...], którym utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...] lutego 2021 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącego rozbiórki budynku. Podstawę wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowi art. 61a k.p.a., na gruncie którego, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W przepisie tym zawarto więc dwie odrębne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Odnosząc się do drugiej z nich - istnienia innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania - okoliczności te nie zostały skonkretyzowane w kodeksie, jednak przyjmuje się, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (por. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, art. 61a). Jednocześnie odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z innych uzasadnionych przyczyn może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, a więc gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13, LEX nr 1982821). Należy również podkreślić, że samo złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jeszcze nie uruchamia postępowania w tym trybie. Konieczne jest bowiem zbadanie przez właściwy organ czy wniosek ten może spowodować wszczęcie, a to sprowadza się do oceny czy został on złożony przez stronę postępowania oraz czy nie zachodzą żadne inne przeszkody natury przedmiotowej uniemożliwiające prowadzenie takiego postępowania. Przechodząc do oceny niniejszej sprawy Sąd uznał, że prawidłowość odmowy wszczęcia postępowania nadzwyczajnego przez GINB wynika z dyspozycji art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Sąd administracyjny rozpoznający sprawę ze skargi na decyzję administracyjną nie jest związany ani zarzutami, ani wskazanymi w niej podstawami prawnymi. Wydając wyrok w sprawie sąd bada więc z urzędu, czy kontrolowana decyzja organu administracji publicznej jest obarczona którąkolwiek z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. Jeżeli sąd stwierdzi wystąpienie takiej wady, wówczas orzeka o nieważności wadliwej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. lub stwierdza jej wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt. 3 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, w uchwale składu siedmiu sędziów z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 wyjaśnił, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wniesienie do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, stwarza konieczność wstępnego zbadania przez ten organ przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania, łącząca się z faktem sformułowania przez sąd zwrotu stosunkowego o zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Dokonanie tego rodzaju ustalenia będzie na ogół wymagało zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku, po to, by stwierdzić, czy składniki oceny prawnej sądu, mającej przymiot powagi rzeczy osądzonej, czynią żądanie niedopuszczalnym. Stąd też wyrażenie przez sąd administracyjny w danej sprawie po raz pierwszy oceny prawnej oraz wiążących wskazań w takim samym stanie faktycznym i prawnym powinno zamykać dalszą możliwość konstruowania kolejnych wskazań o odmiennej treści (por. wyrok NSA z 19 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 1475/18, LEX nr 3072406). Moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia sądowego oznacza bowiem, że zarówno sądy administracyjne, jak i organa administracji publicznej muszą przyjąć, że ważność decyzji kształtuje się tak, jak stwierdzono już w prawomocnym orzeczeniu. Jeżeli więc w kolejnym postępowaniu pojawia się ta kwestia, nie może ona być już ponownie badana, zaś ani sąd, ani organ nie może formułować nowych ocen, sprzecznych z dotychczasowym stanowiskiem sądu. Co więcej Sąd podkreśla, że jest związany powyższą uchwałą. Zgodnie bowiem z art. 269 § 1 p.p.s.a., stanowisko zajęte w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 227/16, oddalił skargę na decyzję [...] WINB z [...] grudnia 2015 r., Nr [...], uchylającą decyzję PINB w [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nakazującą inwestorowi rozbiórkę budynku związanego z obsługą wyciągu linowego. Tym samym decyzja ta została uznana za zgodną z prawem. Po pierwsze Sąd potwierdził prawidłowość prowadzenia postępowania wobec przedmiotowego obiektu w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.). WSA w Krakowie w uzasadnieniu przywołanego wyroku podzielił ustalenia faktyczne przyjęte przez organy, stwierdzając ,że " materiał dowodowy został zebrany prawidłowo i prawidłowo organ II instancji go ocenił. Organ prowadzący postępowanie musi dążyć do ustalenia prawdy materialnej i według swej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenić wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych". Zdaniem Sądu organy ustaliły rzeczywisty stan faktyczny. Trafnie wskazały, że na działkach nr [...] i [...] w miejscowości W. znajduje się obiekt budowlany (budynek gospodarczy związany z obsługą wyciągu narciarskiego) o wymiarach w rzucie 19,20 metra na 6,5 metra (5 metrów), który został wybudowany bez pozwolenia na budowę. Trafnie przy tym organ II instancji określił i charakter obiektu i jego wymiary opierając się na oględzinach z dnia 30 stycznia 2013 r. (akta administracyjne sprawy, karty nr 32-29). Ze znajdującej się w aktach sprawy ekspertyzy technicznej wynika, że przedmiotowy budynek ma wymiary długość 19,27 metra (w tej sprawie organ II instancji przyjął długość na 19,20 metra) i szerokość 4,99 metra (organ II instancji ustalił ten wymiar na 5 metry), a w zakresie tzw. uskoku – 6,5 metra (tak samo organ II instancji). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że co najwyżej kilkucentymetrowe różnice w wymiarach wskazanych przez organ II instancji względem wymiarów ustalonych przez biegłego sporządzającego ekspertyzę techniczną, nie mogą skutkować jakimikolwiek wątpliwościami co do tego, jaki budynek jest przedmiotem postepowania legalizacyjnego w tej sprawie. W szczególności na tej podstawie nie można twierdzić, że zaskarżona decyzja jest niewykonalna." Słusznie także Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że z uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Kr 227/16 z dnia 20 kwietnia 2016r.jasno wynika, że Sąd orzekający miał pełną wiedzę , że właścicielami działki nr ew. [...] są zarówno K. C. jak i M. C. i pomimo, że postępowanie i decyzja skierowana był wyłącznie w stosunku do K. C., nie uznał, że ma to wpływ na wynik sprawy. Podzielając ustalenia faktyczne organów Sąd miał również wiedzę dotycząca usytuowania części obiektu na działce nr ew. [...]. Biorąc więc pod uwagę prezentowane wyżej rozważania Sąd uznał, że GINB prawidłowo utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...] lutego 2021 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Z uwagi na wydany uprzednio prawomocny wyrok sądu zaistniała przeszkoda przedmiotowa czyniąca niedopuszczalnym rozpoznanie wniosku P. C. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...]. Sąd w pełni podziela argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.