VII SA/Wa 988/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Protokolant Marika Krawczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2010 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala VII SA/Wa 988/10 U Z A S A D N I E N I E Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) umorzył postępowanie administracyjne, prowadzone z urzędu w sprawie wykonania remontu pętli autobusowej na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. W uzasadnieniu organ podał, że w związku z interwencją A. K. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na remoncie pętli autobusowej przy ul. [...] w miejscowości [...]. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego oraz oględzin obiektu przeprowadzonych w dniu 18.11.2008r. przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] ustalono, że pętla autobusowa o nawierzchni utwardzonej kostką, z krawężnikiem i chodnikiem z kostki powstała około 1989r., natomiast w 2000r. wykonano jej remont polegający na położeniu nowych utwardzeń. Remont pętli autobusowej został wykonany przez Gminę [...] bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt. 1, w związku z art. 30 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, zamiar wykonania remontu takiego obiektu, wymagał zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].12.2008r. nałożono na Gminę [...] obowiązek dostarczenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych - remontu pętli autobusowej oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej robót. W dniu 4.12.2009r. Gmina [...] przedłożyła organowi wymaganą ocenę techniczną wraz z inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą. Przedłożona ocena techniczna potwierdziła, iż roboty zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz przepisami techniczno - budowlanymi. Stwierdzenie zgodności obiektu budowlanego z przepisami prawa, mimo braku dokonania wymaganego zgłoszenia robót, skutkowało uznaniem przez organ prowadzonego postępowania administracyjnego za bezprzedmiotowe. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Aleksy Kropielnicki wniósł odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2009 r. Zarzucił organowi dokonanie błędnych ustaleń faktycznych oraz naruszenie prawa materialnego, domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i nakazanie podjęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnego wykonania pętli autobusowej. W uzasadnieniu odwołania podniósł, że jego pierwotny wniosek w tej sprawie skierowany był do Starosty Powiatowego Powiatu [...] w [...] i dotyczył samowoli budowlanej polegającej na urządzeniu przez Burmistrza [...] pętli autobusowej we wsi [...] przy ulicy [...]. Przedmiotowa pętla została wykonana, bez jakiejkolwiek dokumentacji na gruntach, które kiedyś stanowiły własność PKP. Fakt samowoli budowlanej został stwierdzony w czasie oględzin przeprowadzonych przez nadzór budowlany w dniu 18 listopada 2008 r., w której to czynności skarżący uczestniczył. W trakcie postępowania nadzór budowlany sprawę "sprytnie" przekwalifikował na samowolne wykonanie remontu pętli autobusowej. Tymczasem Gmina [...] dopiero na początku grudnia 2009 przedłożyła dokumenty w zakresie umożliwiającym legalizację wykonanej pętli autobusowej. Dokumentacja ta wykonana została "post fatum" i nie może mieć mocy prawnej, gdyż inwestycja była wykonana bez projektu i bez analizy technicznej. Samowola budowlana w postaci pętli autobusowej stanowi zagrożenie dla miejscowej społeczności. Skarżący podnosił, że Burmistrz [...] w odpowiedzi na jego pismo w sprawie zmiany oznakowania pętli autobusowej (związanej z niemożnością przejazdu samochodu ciężarowego do działek skarżącego o nr ew. [...] i [...]), poinformował że oznakowanie nie zostanie zmienione. Zdaniem Burmistrza ww. działki mają połączenie z innymi drogami, po których może odbywać się ruch samochodów ciężarowych. Natomiast dopuszczenie przejazdu pojazdów innych niż autobusy przez wskazaną pętlę mogłoby powodować zagrożenie dla osób oczekujących na przyjazd autobusów. Ponadto, chodnik usytuowany przy zatoce autobusowej nie spełnia parametrów umożliwiających dopuszczenie przejazdu samochodów i służy wyłącznie do ruchu pieszego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) po zapoznaniu się z odwołaniem od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...]. 12.2009r. umarzającej postępowanie administracyjne prowadzone z urzędu w sprawie wykonania remontu pętli autobusowej - umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu [...].11.2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie remontu pętli autobusowej na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...] gmina [...]. W wyniku oględzin ustalono, że pętla autobusowa o nawierzchni utwardzonej kostką z krawężnikiem i chodnikiem powstała około 1989r., a w 2000 roku dokonano jej remontu, tj. położono nowe utwardzenia. Remont został dokonany bez wymaganego zgłoszenia do właściwego organu. W zawiązku z powyższym PINB nałożył na inwestora (Gminę [...]) obowiązek dostarczenia, oceny technicznej wraz z inwentaryzacją powykonawczą robót budowlanych. Gmina [...] wywiązała się z obowiązku i złożyła ocenę techniczną wykonaną przez Z. W. (upr. bud. [...]). W tych okolicznościach słusznie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie administracyjne prowadzone z urzędu w sprawie wykonania remontu pętli autobusowej. Odnosząc się do wniesionego odwołania, organ II instancji wskazał, że jego podstawowym obowiązkiem przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy było ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało uniesione przez podmiot mający legitymację do skorzystania z takiego środka zaskarżenia. W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny musi być oparty na prawie materialnym (czyli wynikać z konkretnego przepisu prawa). Nie może wynikać tylko z subiektywnego przekonania podmiotu, że taki interes posiada. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo zadać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny tj. sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Przymiotu strony nie posiada osoba, która swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego. Powiatowy organ nadzoru budowlanego wszczynając z urzędu niniejsze postępowanie nie uznał A. K. za stronę postępowania. Jednakże obowiązkiem organu administracji publicznej było zbadanie interesu prawnego uczestników postępowania administracyjnego na każdym jego etapie. Organ odwoławczy podzielił zdanie organu powiatowego, o braku interesu prawnego u wnioskodawcy w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy, gdyż fakt bycia właścicielem niezabudowanej działki przy drodze takiego prawa nie przysparza. Nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumienia Prawa budowlanego. Zasady organizacji ruchu drogowego, w tym zarzut wprowadzenia zakazów i ograniczeń dla samochodów ciężarowych zostały wyjaśnione w piśmie Burmistrza [...] z dnia [...].06.2009r. w którym stwierdzono, iż wskazane przez A. K. działki o nr ew. [...] i [...] mają połączenie z innymi drogami, po których może się odbywać ruch samochodów ciężarowych. Tym samym organ odwoławczy uznał, że składający odwołanie nie posiada tytułu prawnego do występowania w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego, a może posiadać w postępowaniu przed zarządcą drogi. Także analiza art. 28 k.p.a. oraz przepisów Prawa budowlanego w odniesieniu do obowiązku zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich z art. 5 Prawa budowlanego, doprowadziła organ do wniosku, że A. K. nie posiada interesu prawnego w merytorycznym rozstrzygnięciu tej sprawy. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnioskodawca ma jedynie interes faktyczny. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. K.. Domagał się uchylenia wydanych decyzji i zarzucił błędne ustalenia faktyczne poczynione przez organy. W odniesieniu do własnego interesu prawnego wskazał, że otrzymał prawo do zabudowy działki o nr [...] (załączył kopię decyzji o warunkach zabudowy). Wobec wybudowania pętli autobusowej nie ma możliwości dojazdu do tej działki. Jego działka o nr [...] co najmniej w części ma charakter budowlany – i dlatego ma on interes prawny w likwidacji samowoli budowlanej w postaci pętli autobusowej. Urządzenie pętli autobusowej na skrzyżowaniu dróg stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia miejscowych obywateli. Ustawione zostały znaki zakazu ruch wszelkich pojazdów, przez co skarżący oraz sąsiedzi nie mają możliwości wjazdu na drogę gruntową, która jest uwidoczniona na wszystkich mapach geodezyjnych (dawny tor kolejowy) od strony ulicy [...]. Obecna sytuacja powoduje, że nie ma on możliwości wjazdu na swoje działki o numerach [...] i [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem Skarga nie jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Z przedstawionego stanu faktycznego jednoznacznie wynika, że przedmiotowa sprawa samowolnego wykonania remontu pętli autobusowej prowadzona była przez organ nadzoru budowlanego z urzędu (choć wskutek pisma skarżącego). Decyzją organu I instancji umorzono jako bezprzedmiotowe postępowanie prowadzone w ramach nadzoru budowlanego. Rozstrzygnięcie takie przesłano skarżącemu A. K. do wiadomości. Należy podkreślić, iż z protokołu oględzin wynikało jednoznacznie, że pętla autobusowa istniała wcześniej, a skarżący w protokole kwestionował jedynie rodzaj utwardzenia gruntu jaki istniał od początku powstania tej pętli. Organ odwoławczy umarzając postępowanie odwoławcze słusznie wskazał na przepis art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wniesienie odwołania przez podmiot nie będący stroną i nie mający interesu prawnego musiało doprowadzić do wydania przez organ II instancji decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. "Interes prawny" oznacza przyznane danemu podmiotowi przez prawo materialne uprawnienia lub obowiązku podlegającego ochronie w trybie postępowania administracyjnego. Samowolnie wykonane przez Gminę [...] roboty budowlane polegające na wykonaniu nowej nawierzchni pętli autobusowej nie naruszyły interesu prawnego skarżącego, skoro twierdził on jedynie, że interes ten został naruszony poprzez brak możliwości dojazdu samochodu ciężarowego do działki nr [...]. Skarżący nie twierdził natomiast aby wykonane roboty budowlane na działce nr [...] w ogóle pozbawiły jego działkę dostępu do drogi publicznej. Nie zaprzeczył także A. K. twierdzeniu zawartemu w piśmie Burmistrza [...] z dnia [...].06.2009r. w którym wskazano, że działki o nr ew. [...] i [...] mają połączenie z innymi drogami, po których może się odbywać ruch samochodów ciężarowych. Dlatego skoro słusznie organy uznały, że nie ma żadnego bezpośredniego wpływu na nieruchomości skarżącego związanego, co należy podkreślić nie z organizacją ruchu (gdyż nie jest to materią Prawa budowlanego), a z wymianą nawierzchni pętli autobusowej , to skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony. Przy tym stwierdzeniu bez znaczenia były podnoszone przez skarżącego w stosunku do decyzji organu I instancji zarzuty o charakterze materialnoprawnym, skoro zapadła – zaskarżona decyzja ma charakter formalny, wykluczający skarżącego z kręgu podmiotów mogących być uczestnikami postępowania. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną należało oddalić.