VII SA/Wa 992/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2019 r. sprawy ze skargi K. D. i J. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących K. D. i J. D. solidarnie kwotę 100 zł(sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB"), na podstawie art. 59 § 2 w związku z art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") po rozpatrzeniu wniosku K. i J. D. – odmówił im przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej: "PINB") z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...] wstrzymujące K. i J. D. prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku garażowo - magazynowego na działce nr ew. [...] w O. bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę i nakazujące zabezpieczyć teren budowy oraz nakładające obowiązek przedstawienia w terminie 6 miesięcy od daty doręczenia postanowienia oznaczonych dokumentów. Uzasadniając postanowienie [...]WINB wyjaśnił, że warunkiem skuteczności zażalenia jest zachowanie ustawowego terminu do jego wniesienia. Uchybienie temu terminowi powoduje bezskuteczność zażalenia, a orzeczenie staje się ostateczne. Organ II instancji obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy zażalenie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie, a w przypadku gdy zażalenie wpłynęło po terminie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, organ bada zasadność złożonego wniosku. Organ administracji publicznej przywraca termin do dokonania określonej czynności procesowej, gdy spełnione są łącznie poniższe przesłanki: strona wystąpi z wnioskiem o przywrócenie terminu, a wniosek ten zostanie wniesiony w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu; jednocześnie z wniesieniem wniosku zostanie dopełniona czynność, dla której określony był termin, strona uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Zgodnie z art. 141 § 2 k.p.a., zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie, o czym strona została poprawnie pouczona w postanowieniu PINB w O. z dnia [...] listopada 2017 r. Jak wynika z akt sprawy, ww. postanowienie PINB zostało wysłane przez organ w dniu [...] listopada 2017 r., zaś przesyłkę doręczono skarżącym [...] listopada 2017 r. Termin do wniesienia zażalenia, zgodnie z dyspozycją art. 141 § 2 k.p.a., wynosił siedem dni i upłynął w dniu [...] listopada 2017 r. W dniu [...] lutego 2018 r. do [...]WINB wpłynęło przekazane przez organ I instancji, pismo K. i J. D., o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na ww. postanowienie PINB. Z wnioskiem nie została dopełniona czynność, dla której określony był termin. K. i J. D. we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia wskazali, że "w związku z wszczętym postępowaniem administracyjnym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nastąpiło u mnie nagłe pogorszenie się mojego zdrowia polegające na znacznym podwyższeniu ciśnienia w układzie krążenia (...) Ja wraz z żoną ukierunkowaliśmy się na ratowanie mojego zdrowia pozostawiając powyższe postanowienie bez naszego stanowiska ". W ocenie [...]WINB, K. i J. D. nie uprawdopodobnili, iż uchybienie terminu nastąpiło bez ich winy. Jak podkreśla się w literaturze (por. B. Adamiak. J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. C.H. Beck. Warszawa 2004. str. 328-329) oraz orzecznictwie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15.11.2010 r., sygn. akt III SA/Wa 888/10) o braku winy można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku było niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, tj. że strona nie mogła tej przeszkody usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku, a przy tym powstała ona w czasie biegu terminu do dokonania czynności procesowej. Kryterium braku winy wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie terminu nie jest więc możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa w tym zakresie. Przy ocenie winy w uchybieniu terminu przyjmuje się obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Ponadto, przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. W judykaturze przyjmuje się, że brak winy strony zachodzi tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Powoływana we wniosku okoliczność pogorszenia stanu zdrowia nie usprawiedliwia bierności strony w postępowaniu administracyjnym. [...]WINB zwrócił uwagę, iż stroną w przedmiotowym postępowaniu jest zarówno K. D. i J. D. W przesłanym wniosku, uchybienie terminu uargumentowane jest chorobą J. D. W związku z powyższym, K. D. miała możliwość dopełnienia czynności procesowej w sprawie. Ponadto na niemożność pozytywnego rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. wskazują inne okoliczności, tj. brak dopełnienia czynności, dla której określony był termin oraz niewskazanie, iż zachowany został termin określony w art. 58 § 2 k.p.a. Wobec powyższego należało stwierdzić, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki zawarte w tym artykule i należało odmówić K. i J. D. przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Z tym postanowieniem nie zgodzili się skarżący, którzy pismem datowanym na [...] marca 2018 r. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając postanowieniem [...]WINB. Uzasadniając skargę, skarżący wyjaśnili, że nie kwestionują wskazanej przez organ podstawy prawnej. Podkreślili jednak, że "jest jeszcze aspekt ludzki, który tutaj nie został w całości uwzględniony, a to dlatego, że po prostu zmogła mnie choroba układu krążenia potwierdzona w zaświadczeniach lekarskich jakie załączyłem do pisma. Mam 68 lat i przy tak poważnej dolegliwości inne sprawy poza skuteczną pomocą lekarską zostały odłożone tak przeze mnie jak i przez moją żonę. W takich sytuacjach wydaję się, że każdy by tak postąpił. Najpierw zdrowie a później sprawy osobiste urzędowe i materialne. Ponadto nadmieniam, że żona moja K. w ogóle nie ma rozeznania w tego typu sprawach jak wnoszenie zażalenia na niekorzystne dla nas postanowienie. Zresztą ona sama świadomie stała przy mnie w ratowaniu mojego zdrowia pozostawiając tak ważną dla nas sprawę na później. W sytuacji normalnej uważamy, że przywrócenie terminu wniesienia zażalenia nie spowoduje działań, które by naruszały interes strony czy urzędu. Dało by to możliwość szczegółowego ustalenia stanu faktycznego wykonanych robót budowlanych na podstawie skutecznego zgłoszenia do Urzędu Miasta". Skarżący podnieśli też wątpliwości co do prawidłowości postanowienia PINB i wyjaśnili, że "ja z żoną nie uprawdopodobniliśmy iż uchybienie terminu nastąpiło bez naszej winy. Przyznajemy nastąpiło z naszej winy ale to z powodu mojej nagłej choroby, gdybym był zdrowy na pewno tego uchybienia by nie było. Natomiast Wojewódzki Inspektor uzasadnia to naszym niedbalstwem w tym zakresie. Jak tak można ocenić? Przecież to jest nasz trud wysiłek i praca. Chcemy z tego normalnie korzystać i nie może być mowy o naszej winie. Zawsze w swoim życiu staraliśmy się i staramy aby stosować się do wszelkich przepisów prawa i je rzetelnie zawsze wykonywaliśmy i wykonujemy". Skarżący wnieśli ponadto o "wstrzymanie nakazu wykonania postanowienie PINB [...] z dnia [...].11.2017r Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiat Grodzki w O. oraz postanowienia nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. [...] z dnia [...].03.2018r do czasu uzyskania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie". W odpowiedzi na skargę. [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie naruszało prawo z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu, a skarga – co do zasady – była słuszna. Na wstępie należy wyjaśnić, że w systemie polskiego prawa administracyjnego za jedną z głównych zasad postępowania ustawodawca przyjął obowiązek po stronie organów administracji publicznej dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Obowiązkiem organu jest także prowadzenie postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Jest więc rzeczą oczywistą, że jeżeli z pisma J. D. i przedstawionych dokumentów medycznych wprost wynikało, że jest on osobą w podeszłym wieku, chorą na nadciśnienie tętnicze, a ponadto jest nieporadny prawnie – to obowiązkiem [...]WINB było szczególnie rozważne ustosunkowanie się do wniosku stron o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca więc uwagę, że powołanie się przez organ na to, że strony wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do zażalenia nie złożyły tego zażalenia świadczy o tym, że organ zaniechał wezwania stron w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braku formalnego złożonego wniosku. Nie mógł więc przejść do merytorycznego rozpoznania tegoż wniosku, bez wezwania stron do dokonania czynności procesowej, której przecież strony nie dokonały. Brak formalny wniosku nie może w żadnej mierze być podstawą dla organu do odmowy przywrócenia terminu, jeżeli organ nie wezwał stron do jego uzupełnienia (por. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z 12 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 733/17, WSA w Białymstoku z 17 października 2012 r., sygn. akt I SA/Bk 127/12 - CBOSA). Co więcej, wezwanie strony w takim wypadku do uzupełnienia braków poprzez załączenie zażalenia, którego terminowi wniesienia strona uchybiła, jest obowiązkiem organu (tak np. WSA w Warszawie w wyroku z 21 stycznia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1394/08 – CBOSA). Analizując natomiast treść wniosku stron z [...] stycznia 2018 r. o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia, tut. Sąd stwierdza, że umknęło uwadze [...]WINB stwierdzenie wnioskodawców, że kwestia odmiennego zakwalifikowania przez organ I instancji wykonanych robót budowlanych jest dla nich "krzywdząca a nawet represyjna", zaś remont budynku "oparty był na skutecznym zgłoszeniu". Takie stwierdzenie stanowi zakwestionowanie prawidłowości wydanego przez PINB postanowienia powinno skłonić [...]WINB do rozważenia, czy to niezadowolenie stron z treści postanowienia, wyrażone we wniosku o przywrócenie terminu, nie powinno być potraktowane, jako spełnienie wymogu z art. 58 § 2 k.p.a., co do jednoczesnego dokonania czynności, dla której termin był określony (por. w tym zakresie także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 762/06 – CBOSA). Dlatego twierdzenia organu o niedokonaniu przez strony czynności, której terminowi uchybiła są albo przedwczesne, albo nieprawidłowe. Organ nie dokonał także starannego rozważenia charakteru podnoszonej przez skarżących choroby J. D. oraz wskazywanych okoliczności, które – w ich ocenie – mogłyby usprawiedliwiać uchybienie terminowi do zażalenia, wskazując jednocześnie na brak winy skarżących w tym uchybieniu. We wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. skarżący wyjaśnili, że uchybienie terminowi do wniesienia zażalenia spowodowane było pogorszeniem zdrowia J. D. – podwyższonym ciśnieniem tętniczym. Z akt sprawy (zaświadczenie lekarskie z [...] października 2017 r. i z [...] stycznia 2018 r.) wynika, że rzeczywiście skarżący na ww. dolegliwość cierpi; w dodatku w takim natężeniu, które wymaga zapobiegania sytuacjom stresowym. Z zaświadczenia z 2018 r. wynika, że obniżenie ciśnienia wymaga "odsunięcia pacjenta od sytuacji stresowych". Nadciśnienie tętnicze jest jednym z najważniejszych czynników ryzyka sercowo-naczyniowego, prowadzącym do schorzenia narządów i tkanek układu krążenia, w szczególności serca. Wyjątkowo groźne (a występujące w związku z brakiem obniżenia ciśnienia) są powikłania - uszkodzenie nerek (przewlekła niewydolność nerek), układu krążenia (niewydolność mięśnia sercowego, zawał serca) oraz powikłania stanu układu nerwowego (niedokrwienny udar mózgu, zespół otępienny). Organ w żaden sposób nie rozważył nie tylko charakteru choroby J. D., ale ponadto – w konsekwencji - w sposób całkowicie dowolny uznał, że jego choroba nie stanowiła przeszkody dla terminowego dokonania czynności procesowej przez jego żonę. Skarżący natomiast, we wniosku o przywrócenie terminu, wyjaśniali, że stan zdrowia J. D. był bardzo zły, a ten fakt mógł uzasadniać przypuszczenie, że jego żona (będąca też stroną postępowania) K. D. musiała zająć się opieką nad nim, co spowodowało uchybienie terminowi. Rozważenie charakteru choroby w wypadku powoływania się na taki fakt przez stronę we wniosku o przywrócenie terminu do zażalenia jest obowiązkiem organu (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.; por. np. wyrok NSA z 2 lutego 2002 r., sygn. akt II OSK 295/06 - CBOSA). [...]WINB zaniechał też jakiegokolwiek ustalenia, czy – w kontekście powoływanych przez skarżących okoliczności - data odbioru przez skarżących postanowienia PINB z dnia [...] listopada 2017 r. miała znaczenie dla ustalenia, kiedy ustała przyczyna uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Skoro [...]WINB naruszył art. 64 § 2 k.p.a. poprzez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia bez uprzedniego, obligatoryjnego wezwania stron do złożenia tego zażalenia (w sytuacji, gdy organ uznał, że czynności tej skarżący zaniechali), jak również z uwagi na powyższe naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności – organ ten naruszył art. 58 § 2 k.p.a., gdyż postanowienie wydał w nieustalonym stanie faktycznym, a przez to i prawnym. Dlatego też, [...]WINB ponownie rozpoznając wniosek skarżących o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, po pierwsze wezwie skarżących do złożenia zażalenia na postanowienie PINB z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...] – o ile nie uzna (w sposób uzasadniony), że ich wniosek może być potraktowany w części, jako zażalenie. Po drugie, organ w sposób wyczerpujący ustali, czy rzeczywiście charakter choroby skarżącego stanowił o tym, że zarówno on, jak i jego żona uchybili terminowi w sposób zawiniony i ustalenie takie szczegółowo uzasadni. Po trzecie, [...]WINB ustali czy i jakie znaczenie dla ustalenia, kiedy ustała przyczyna uchybienia terminu do wniesienia zażalenia miała data odbioru przez skarżących postanowienia PINB z dnia [...] listopada 2017 r. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżących zwrot uiszczonego wpisu sądowego. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a.