VII SA/Wa 992/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Ł. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2019 r. znak [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania prowadzonych w zabytku bez pozwolenia robót budowlanych oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpoznaniu odwołania Gminy Ł. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. nakazującej wstrzymać roboty budowalne prowadzone bez pozwolenia na terenie działki nr [...] położonej przy ul. P. w Ł. wykonywane w związku z inwestycją pt. Budowa pola namiotowego z budynkiem gospodarczym z częścią higieniczno-sanitarną na Ł., położonej w granicach dzielnicy starego miasta w Ł. (w obrębie ulic: S., F., S., B. i P.), wpisanej do rejestru zabytków województwa [...] pod nr [...] decyzją z dnia [...] września 1957 r. (dawny nr rej. [...]), której jednocześnie ww. organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności - działając na podstawie 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 poz. 2067, z późn. zm.) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny wskazując, że decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. działający z urzędu [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nakazał wstrzymać roboty budowalne prowadzone bez pozwolenia na terenie działki nr [...] położonej przy ul. P. w Ł. wykonywane w związku z inwestycją pt. Budowa pola namiotowego z budynkiem gospodarczym z częścią higieniczno-sanitarną na Ł. położonej w granicach dzielnicy starego miasta w Ł. (w obrębie ulic: S., F., S., B. i P.), wpisanej do rejestru zabytków obecnego województwa [...] pod nr [...] decyzją z dnia [...] września 1957 r. (dawny nr rej. [...]). Jednocześnie przedmiotowej decyzji organ I instancji nadał rygor natychmiastowej wykonalności stosownie do treści art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto powołując się na pilny charakter sprawy oraz mając na względzie grożącą niepowetowaną szkodę materialną w postaci zniszczenia zabytku, organ wskazał na konieczność odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto organ I instancji zwrócił uwagę, że na ww. działce znajduje się stanowisko archeologiczne obejmujące relikty zamku, ujęte w wojewódzkiej ewidencji zabytków archeologicznych. W kontekście powyższego organ I instancji zwrócił uwagę, że w świetle obowiązujących przepisów, w powyższej sytuacji ewentualne prace ziemne powinny zostać poprzedzone badaniami archeologicznymi, które należy przeprowadzić po uzyskaniu odrębnego pozwolenia konserwatorskiego. Od decyzji z dnia [...] maja 2018 r., Gmina Ł. wniosła w ustawowym terminie odwołanie, w którym zwróciła się o uchylenie przedmiotowej decyzji i umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz o niezwłoczne wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ odwoławczy wskazał, że organ konserwatorski po powzięciu wiadomości ze strony internetowej Gminy Ł. o planowanej inwestycji związanej z budową na ww. działce nr [...] pola namiotowego z budynkiem gospodarczym z częścią higieniczno-sanitarną oraz po przeprowadzeniu oględzin, które miały miejsce w dniu 21 maja 2018 r. - wydał z urzędu decyzję na podstawie art. 43 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w której nakazał wstrzymać roboty budowlane wykonywane na ww. działce. Organ II instancji podkreślił, że w świetle ww. regulacji organ konserwatorski jest zobowiązany do wydania decyzji o wstrzymaniu wykonywanych bez jego pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu m.in. robót budowalnych przy zabytku wpisanym do rejestru lub w jego otoczeniu. Z treści powyższego przepisu jednoznacznie wynika zatem, że wydanie przedmiotowej decyzji, w przypadku stwierdzenia bezprawnie realizowanych robót przy zabytku wpisanym do rejestru, jest obligatoryjne, a nie pozostawione uznaniu administracyjnemu. Omawiane rozstrzygnięcie ma na celu wyegzekwowanie działań przeciwdziałających niszczeniu zabytku, jest zgodne z powinnością organów ochrony zabytków, bowiem stosownie do art. 4 pkt 2 przywołanej ustawy ochrona zabytków polega, w szczególności na zapobieganiu przez organy administracji publicznej zagrożeniom, mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości. Dalej organ odwoławczy wskazał, że organ konserwatorski, w niniejszej sprawie, uzasadnił omawianą decyzję m. in. tym, iż ww. działka, na której są prowadzone roboty budowlane jest położona na obszarze wpisanym do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] września 1957 r. Kierując się zatem treścią ww. decyzji, mając na względzie konieczność ochrony średniowiecznego założenia urbanistycznego pochodzącego z XIII weku, do rejestru zabytków województwa kujawsko-pomorskiego został wpisany obszar dzielnicy starego miasta w Ł. (w obrębie ulic: S., F., S., B. i P.). Dokonując zatem wykładni ww. decyzji - do której organ konserwatorski jest uprawniony w zakresie posiadanych kompetencji - należy zgodzić się z twierdzeniem, że ochronie konserwatorskiej nie podlegają osie wymienionych w decyzji ulic, ale przede wszystkim parcele znajdujące się po lewej i prawej stronie tych ulic, przynależne do nich adresowo. Mając zatem na względzie fakt, że w świetle przedmiotowej decyzji ochronie konserwatorskiej podlega obszar dzielnicy starego miasta w Ł. znajdujący się m. in. w obrębie ulicy P., a roboty budowalne do których wykonywania przystąpiła Strona są prowadzone na Ł. na działce nr [...] przy ulicy P. i [...], wskazano, że organ I instancji słusznie wstrzymał powyższe roboty budowlane zaskarżonym rozstrzygnięciem. Natomiast odnosząc się do kwestionowanego przez Stronę faktu nadania przez organ I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności ww. decyzji podkreślono, że stosownie do art. 108 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W uzasadnieniu do decyzji z dnia [...] maja 2018 r. wskazano, że przesłanką zastosowania przepisu art. 108 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie jest ważny interes społeczny jakim jest zachowanie oryginalnych wartości zabytkowych. Nadanie klauzuli natychmiastowej wykonalności decyzji było zatem niezbędne do niezwłocznego i skutecznego powstrzymania działań prowadzonych bez pozwolenia konserwatorskiego, zanim dojdzie do nieodwracalnego zniszczenia i uszczuplenia wartości zabytkowych w postaci m. in. reliktów średniowiecznego zamku zlokalizowanych na podlegającym ochronie konserwatorskiej obszarze. Ponadto wskazano, że powyższą kwestię należy rozpatrywać mając na względzie fakt, że istotą decyzji nakazującej wstrzymanie prac prowadzonych samowolnie przy zabytku wpisanym do rejestru, wydanej na podstawie art. 43 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest jej natychmiastowość. Skuteczność działań konserwatorskich w takich sprawach zależy bowiem od szybkości wydania nakazu wstrzymania prac, tak aby uszczerbek dla wartości zabytku był jak najmniejszy. Konieczność podjęcia jak najszybszych działań przez organ konserwatorski również stanowi jedną z głównych okoliczności umożliwiających zastosowanie normy zawartej w art. 10 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, w której uregulowano kwestię odstąpienia od zasady zapewnienia czynnego udziału stron postępowania. Przy czym w świetle przywołanego przepisu załatwienie sprawy musi być niecierpiące zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ I instancji zwrócił uwagę, iż w związku z faktem, że Strona przystąpiła już do wykonywania robót ziemnych na opisywanej działce, istnieje realne zagrożenie wystąpienia niepowetowanej szkody materialnej w odniesieniu do istniejącej substancji zabytkowej. W konsekwencji zgodzono się z organem I instancji, że załatwienie sprawy w tej sytuacji nie cierpi zwłoki. Zgodnie bowiem z twierdzeniami doktryny niepowetowana szkoda materialna może powstać w odniesieniu do takich dóbr materialnych, których nie można będzie później przywrócić do stanu pierwotnego, ani w innych sposób uzyskać pełnowartościowego ekwiwalentu. Przykładowo może tu chodzić o szkody wyrządzone przedmiotom o wartości artystycznej, zabytkowej, itd. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. XV, C.H. Beck, Warszawa 2017). Nawiązując do zarzutu Strony dotyczącego nie zawieszenia przez organ I instancji postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazano, że w przedmiotowej sprawie powyższy przepis nie mógł znaleźć zastosowania. W świetle przywołanego przepisu zawieszenie postępowania jest uzależnione od wystąpienia trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne jest w toku, 2) rozstrzygnięcie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3) zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Organ odwoławczy wskazał, że zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Zatem chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przed inny organ łub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej łub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2522/16). Strona w przedmiotowej sprawie wskazała natomiast, iż w związku z wniesieniem wniosku do Ministra o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dokonującej wpisu zabytku do rejestru oraz postanowienia wyjaśniającego wydanego przez organ I instancji, postępowanie w rozpatrywanej sprawie powinno zostać zawieszone, w związku z konicznością rozstrzygnięcia ww. zagadnienia wstępnego przez inny organ - Ministra. Organ odwoławczy wskazał, że wszczęcie, prowadzenie postępowania w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji administracyjnych (do których należy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji) czy nawet rozstrzygnięcie sprawy w tym trybie nie jest bowiem niezbędne ani konieczne do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy; przyjęcie odmiennej interpretacji stanowiłoby bowiem nadużycie prawa. Dodatkowo na marginesie należy podnieść, że w dniu [...] stycznia 2019 r. Minister w odrębnym postępowaniu wydał decyzję nr [...], w której odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. z dnia [...] września 1957 r. Ponadto postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. Minister stwierdził nieważność postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2017 r. Jednakże należy podkreślić, że stwierdzenie nieważności ww. postanowienia wyjaśniającego, ze względu na obowiązywanie decyzji z dnia [...] września 1957 r. wpisującej do rejestru zabytków dzielnicę starego miasta w Ł. w obrębie, m.in. ul P. - nie ma wpływu na wynik sprawy. W konsekwencji stwierdzono, że organ I instancji wydał słuszną decyzję o wstrzymaniu ww. robót, mając na uwadze obowiązujący stan prawny. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Ł. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie art. 43 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187, z późn. zm. - dalej u.o.z.o.z.) poprzez jego błędną wykładnię i konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie art. 10 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, 3) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i jego niezastosowanie, 4) naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, 5) rażące naruszenie zasady z art. 6 k.p.a. w związku z naruszeniem powyższych przepisów. W uzasadnieniu skargi wskazano przede wszystkim na to, że działka nr [...] w Ł. nie jest objęta jakąkolwiek formą ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 u.o.z.o.z. - w szczególności nie jest wpisana do rejestru zabytków. Podkreślono, że o objęciu ochroną konserwatorską nieruchomości składającej się z działki nr [...] nie przesądza również ewentualne (jedynie w odczuciu organu I instancji i Ministra) wpisanie do rejestru zabytków układu (założenia) urbanistycznego starego miasta Ł. W takim stanie rzeczy, zdaniem strony skarżącej, organ I instancji wydając swoją decyzję rażąco naruszył art. 43 ust. 1 pkt 2 u.o.z.o.z., jeśli w ogóle nie działał bez podstawy prawnej. Podkreślono, że działka nr [...] nie stanowi parceli po którejkolwiek ze stron wskazanej we wpisie ulicy, gdyż stanowi ona "wyspę" i jest oddzielona od innych parceli gruntem z zabudowa mieszkalną i ogrodami działkowymi oraz wodami płynącymi (rzeką N.), a tym samym nie może nawet stanowić parceli bezpośrednio sąsiadującej z daną ulicą. Co przemawia również za tym, że wspomniany układ urbanistyczny nie posiada pewnych i precyzyjnych granic, a działka nr [...] nie jest w nim położona. W związku z powyższym Minister utrzymując zaskarżoną decyzję organu I instancji również dokonał błędnej wykładni art. 43 ust. 1 pkt 2 u.o.z.o.z., a tym samym niewłaściwie go zastosował. W kwestii natomiast naruszenia art. 10 § 2 k.p.a. podkreślono, że organ I instancji jedynie w sposób lakoniczny wskazał, że odstępuje od zasady z art. 10 § 1 k.p.a. "z uwagi na grożącą niepowetowaną szkodę materialną w postaci zniszczenia zabytku". Konserwator zabytków natomiast nie przedstawił jakichkolwiek okoliczności wskazujących na to, że w istocie dojdzie do "szkody materialnej w postaci zniszczenia zabytku". Zdaniem Gminy Ł. budowa pola namiotowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] w Ł. w żaden sposób nie zagraża dotychczasowemu zagospodarowaniu tego terenu oraz ewentualnemu znajdowaniu się w tym miejscu pozostałej części reliktu zamku. Wskazano również, iż pomimo braku takiego obowiązku (w związku z brakiem objęcia działki nr [...] rejestrem zabytków) Gmina Ł. zleciła odpowiedni nadzór w tym zakresie archeologicznym. Gmina Ł. wskazała również, że Minister rażąco naruszył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (w związku z zaistniałym zagadnieniem wstępnym) skoro uważa, że działka nr [...] w Ł. jest położona na obszarze objętym wpisem do rejestru zabytków. Otóż skoro decyzja o wstrzymaniu robót ma związek z zabytkiem wpisanym do rejestru zabytków, to jej byt jest uzależniony od tego wpisu. Brak wpisu do rejestru wyklucza zastosowanie art. 43 ust. 1 pkt 2 u.o.z.o.z. - co zresztą wynika z jego literalnego brzmienia, a wskazuje na to zwrot: "robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub w jego otoczeniu". W świetle tego z oczywistych względów postępowanie w sprawie wstrzymania robót ma związek przyczynowy z postępowaniem nadzorczym z art. 156 k.p.a. Wypada zaznaczyć, że ewentualne stwierdzenie nieważności właściwego aktu spowoduje to, że nie obowiązują one od samego początku (ex tunc). Będzie to miało doniosłe znaczenie dla obrotu prawnego. Zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. jest związany z nieprawidłowym przeprowadzeniem postępowania dowodowego zarówno przez organ I instancji, jak i Ministra, ponieważ oba organy nie zgromadziły rzetelnie jakichkolwiek dowodów, a rozstrzygnięcie oparły jedynie na subiektywnych odczuciach - czego dowodem jest błędna wykładania, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 10 § 2 k.p.a. (o czym była mowa). W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 9 października 2019 r. Gmina Ł. wnosiła o zawieszenie postepowania sądowego do czasu zakończenia postępowania w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 759/19 dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1957 r. o wpisie do rejestru zabytków. Jako podstawę zawieszenia wskazano art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Obecny na rozprawie pełnomocnik organu wnosił o nieuwzględnienie wniosku o zawieszenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie można Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego zarzucić naruszenia przepisów w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności należało się odnieść do wniosku o zawieszenie postępowania sądowego. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (gdyż, jak wynika z uzasadnienia, na tę przyczynę wznowienia w istocie strony się powoływały) sąd może zawiesić postępowanie, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Jest to podstawa fakultatywnego zawieszenia postępowania, a o jego zawieszeniu decydują względy celowościowe, które pozostawione są uznaniu sądu. Sąd winien więc rozważyć, czy w danym przypadku jest celowe wstrzymywanie biegu sprawy z uwagi na opisane okoliczności. Rozstrzygnięcie sprawy zależy przy tym od wyniku innego toczącego się postępowania, jeżeli orzeczenie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu będzie stanowić podstawę rozstrzygnięcia w zawieszonym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dla sądu kwestią wstępną jest więc wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne dla sformułowania wypowiedzi, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Nie uzasadniają zatem zawieszenia postępowania względy ekonomii procesowej, stąd nie ma podstaw do zawieszenia postępowania, jeśli sąd samodzielnie jest w stanie dokonać ustaleń koniecznych do rozstrzygnięcia. sprawy (H. Knysiak-Molczyk [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 400-401). Niewątpliwie rozstrzygnięcie skargi dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wpisie do rejestru zabytków z [...] września 1957 r. nie jest niezbędne do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Ewentualne stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji może uzasadniać wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym. Z tych samych przyczyn wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego nie był zasadny. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji wskazać należy, że podstawę materialno-prawną decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja czerwca 2018 r. stanowił art. 43 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zgodnie z którym, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję o wstrzymaniu wykonywanych bez jego pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub w jego otoczeniu. W sprawie niespornym jest, że skarżąca na terenie działki o nr ew. [...] rozpoczęła prace budowlane w związku z inwestycją polegającą na budowie pola namiotowego z budynkiem gospodarczym z częścią higieniczno-sanitarną na Ł. Nie jest kwestionowane również to, że inwestor na tego rodzaju roboty budowlane nie uzyskał stosownego pozwolenia konserwatora zabytków. Przedmiotem sporu jest to, czy teren, na którym prowadzona jest inwestycja objęty jest jakąkolwiek forma ochrony konserwatorskiej i w związku z tym, czy wymagana była zgoda konserwatora zabytków. Wskazać w związku z tym należy, że decyzją z dnia [...] września 1957 r. uznano za zabytek dzielnicę starego miasta w obrębie ulic: S., F., S., B. i P. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że stare miasto zostało założone w XIII wieku. Ze względu na zachowane średniowieczne założenia urbanistyczne podlega ochronie. W realiach przedmiotowej sprawy rozważenia wymagają dwie kwestie. Po pierwsze jaki jest obszar objęty ochroną a po drugie jaki jest charakter tej ochrony. W pierwszej kwestii organy przyjmują, że określenie "w obrębie ulic" oznacza lokalizacje działek po obydwu stronach ulic wymienionych w decyzji, w tym przynależnych ewidencyjnie. W ocenie strony skarżącej zwrot ten oznacza przede wszystkim nieruchomości po jednej stronie tych ulic zwrócone w kierunku S. Poza tym Skarżąca wskazywała, że działka nr [...] nie leży bezpośrednio przy ul. P bowiem jest oddzielona rzeką. W ocenie Sądu za słuszny należy uznać pogląd zaprezentowany przez organ, aczkolwiek redakcja decyzji o wpisie nie jest precyzyjna. Po pierwsze wymienione we wpisie ulice nie stanowią zamkniętego obszaru, co przeczy tezie o objęciu ochroną działek położonych tylko po jednej stronie. Poza tym podkreślić należy, że zabudowa miejska wraz z [...] stanowiła ściśle powiązany układ przestrzenny zabudowy mieszkalnej i obronnej, tworząc jednolity ośrodek miejski typowy dla zabudowy okresu średniowiecza. W późniejszym okresie w miejscu zamku powstała zabudowa zespołu [...]. Zatem wniosek o objęciu ochroną całego tego obszaru jest logiczną konsekwencją istniejącego układu przestrzennego miasta. Po trzecie wskazać też należy, że działka objęta inwestycją administracyjnie przynależy do ulicy P. Przyjmując zatem, że wpis do rejestru zabytków dokonany decyzją z [...] września 1957 r. obejmował również działka o nr. ew [...] należało określić jakiego rodzaju ochroną została objęta. Wpis ten dokonany został na podstawie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 6 marca 1928 r. o opiece nad zabytkami. Niewątpliwie miał on charakter obszarowy bowiem w decyzji wskazano, że za zabytek uznano dzielnicę starego miasta w obrębie ulic: S., F., S., B. i P. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że stare miasto zostało założone w XIII wieku. Ze względu na zachowane średniowieczne założenia urbanistyczne podlega ochronie. W związku z tym podkreślić należy, że wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, a także zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących zespół. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym. W decyzji o wpisie układu nie wymienia się poszczególnych obiektów, lecz granice tego układu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1795/10 "Jeżeli ochroną konserwatorską objęty został układ urbanistyczny, w tym linie zabudowy, to zakres ochrony nie jest uzależniony od stanu zachowania danego układu urbanistycznego. W konsekwencji linie zabudowy jako element układu urbanistycznego objętego ochroną podlegają ochronie niezależnie od tego, czy na określonej nieruchomości znajduje się obiekt budowlany. Zachowanie układu urbanistycznego oznacza również zachowanie linii zabudowy jako elementu tego układu. Zachować linię zabudowy można również w trakcie realizacji obiektu budowlanego na działce aktualnie niezabudowanej z uwagi na zupełne zniszczenie znajdujących się tam w przeszłości obiektów budowlanych." Wnioskiem jaki z powyższych rozważań wynika jest to, że również działka niezabudowana, czy też częściowo zabudowana jest objęta ochrona konserwatora zabytków. Oznacza to między innymi konieczność uzyskania zgodny na prowadzenie robót budowlanych na takiej działce w związku z treścią art. 36 ust. 1 pkt 1 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Natomiast zgodnie z art. 43 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję o wstrzymaniu wykonywanych bez jego pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub w jego otoczeniu. Skoro inwestor rozpoczął prowadzenie robót budowlanych na terenie objętym ochroną konserwatora i nie uzyskał na to stosownej zgody, koniecznym było wydanie decyzji o wstrzymaniu prowadzonych robót. Dodatkowo wskazać należy, że organ I instancji jako kolejny argument przemawiający za wstrzymaniem robót budowlanych wskazał to, że prace są wykonywane w otoczeniu zabytku ( zespołu [...] ) i wpłyną negatywnie na jego kompozycję przestrzenną. Jest to kolejny argument przemawiający za trafnością rozstrzygnięcia organów ochrony konserwatorskiej. Organ odwoławczy wskazał także na to, że prace budowlane będą prowadzone na stanowisku archeologicznym. Jest to argument oczywiście ważny ale w aktach sprawy brak jest informacji o objęciu tego zabytku ochroną. Z karty ewidencji stanowiska archeologicznego wynika jedynie, że już w 2003 r. planowany był wpis do rejestru zabytków. Skoro organ uznał, że ochrona tego stanowiska archeologicznego wymaga wstrzymania robót budowlanych wskazane było by ustalenie na jakim etapie jest postępowanie w przedmiocie wpisania tego zabytku do rejestru. Należy również zwrócić uwagę to, że akta administracyjne nie są kompletne. W szczególności brakuje rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność postanowienia z [...] maja 2017 r. Reasumując Sąd wskazuje, że nie podziela zarzutu dotyczącego naruszenia art. 43 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procesowych wymienionych w skardze. Postępowanie administracyjne było na tyle poprawne i wystarczające, że umożliwiało podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.