VII SA/Wa 993/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Asesor WSA Mariola Kowalska, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2005 r. ze skargi M. i T. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z dnia [...] września 1995 r. Nr [...]., na podstawie art. 28, art. 34 ust. 4, art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) oraz art. 104 Kpa i art. 14 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 4 października 1991 r. o zmianie niektórych warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego w latach 1991-1995 oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 103, poz. 446), po rozpatrzeniu wniosku M. i T. W., udzielił pozwolenia na budowę oraz zatwierdził projekt budowlany budynku mieszkalnego dwurodzinnego na terenie położonym w [...] przy ul. [...], Nr ewidencyjny gruntów [...] i [...]. Jak wynika z treści w/w decyzji Kierownik Urzędu Rejonowego wydał pozwolenie zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został zatwierdzony przez Miejską Radę Narodową w [...] uchwałą Nr [...]. z dnia [...] listopada 1989 r. Dla uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę konieczne było ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, co nastąpiło decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Integralną część decyzji o warunkach zabudowy stanowiły: załącznik opisowy Nr 1 (ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji) oraz załącznik graficzny Nr 2 (mapa sytuacyjna). Na podstawie decyzji z dnia [...] września 1995 r. M. i T. W. zrealizowali przedmiotową inwestycję. Dnia [...] lutego 2004 r. Wojewoda [...] wszczął na wniosek M. K. postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1995 r. Po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 Kpa, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1995 r. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wprawdzie uznał, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem § 12 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r., Nr 10, poz. 46), to jednak nie znalazł podstaw do uznania w/w wady za rażące naruszenie prawa. Organ podniósł, iż wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę poprzedzone zostało wydaniem przez Prezydenta Miasta [...] decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania dla działek inwestora. Stosownie do treści art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.), warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy, której częścią integralną jest załącznik graficzny ściśle określiła usytuowanie budynku mieszkalnego – bezpośrednio przy granicy działki Nr [...]. Zatem jak podkreślił organ stosownie do dyspozycji art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. B ustawy Prawo budowlane wymagań decyzji o warunkach, w tym wskazanego usytuowania obiektu, nie można było pominąć w postępowaniu o pozwolenie na budowę (patrz: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1997 r. o sygn. akt III RN 35/97; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 1998 r. o sygn. akt IVSA 1251/96). Ponadto w świetle art. 5 ust. 6 ustawy Prawo budowlane organ pierwszej instancji nie dopatrzył się aby decyzja naruszyła uzasadniony interes M. K. jako właściciela sąsiedniej działki. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniósł M. K. podnosząc, iż stanowisko Wojewody [...] jest bezzasadne, gdyż decyzja z dnia [...] września 1995 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. § 12 ust. 4 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ze stanowiskiem organu administracyjnego, że naruszenie przepisów nie jest rażące odwołujący nie mógł się zgodzić. Podniósł, iż Wojewoda dokonał błędnej oceny stanu faktycznego sprawy i niewłaściwej wykładni w tej mierze przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania M. K. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004 r. i stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1995 r. W uzasadnieniu organ drugiej instancji stwierdził, iż przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę Kierownik Urzędu Rejonowego dopuścił się rażącego naruszenia prawa przepisu § 12 ust. 4 wyżej cytowanego Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, który stanowi o 4 metrowej odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi. Ponadto organ podniósł, iż z zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki wynika, że odległość spornego obiektu od granicy działki wynosi 5,06 m. Organ wydający pozwolenie budowę natomiast nie uwzględnił faktu, iż działka Nr [...] (zaliczona w/w projekcie do obszaru inwestycji) została oddana w użytkowanie wieczyste D. i M.K. na podstawie umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego (repetytorium [...]). Na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego M. i T. W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zdaniem skarżących decyzja organu II instancji niesłusznie przyjmuje, iż doszło do rażącego naruszenia prawa, ponieważ jako inwestorzy dokonali wszystkich niezbędnych warunków by uzyskać pozwolenie na budowę. Organ błędnie przyjął w zaskarżonej decyzji, iż sąsiedzi nie byli poinformowani o planowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżoną decyzję w trybie nieważnościowym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.. Organ dopatrzył się rażącego naruszenia przepisu § 12 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznym jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] dnia [...] września 1995 r. § 12 ust. 4 w/w rozporządzenia wprost stwierdza, iż odległość zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi winna wynosić co najmniej 4 m. Z ustaleń Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, iż odległość ta wynosi 2,5 m. Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę, co do której Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł stwierdzenie nieważności, została wydana w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzją tą Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu budowy domu dwurodzinnego, dołączając do swojej decyzji dwa załączniki. W załączniku opisowym zaakceptował architekturę budynku przedstawioną w koncepcji rozbudowy, którą z kolei stanowił załącznik graficzny w postaci mapy sytuacyjnej. Z zapisów mapy wynika, iż odległość jaką organ wydając decyzję wziął pod uwagę wynosiła 5,06 m, a działka Nr [...] znalazła się w obrębie inwestycji. Jak słusznie podniósł Wojewoda [...] w swojej decyzji z dnia [...] marca 2004 r. stosownie do treści art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w decyzji wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Ponadto zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. B Prawa budowlanego wymagań decyzji o warunkach, w tym usytuowanie budynku przy granicy działki Nr [...], nie można było pominąć w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji podniósł argument, iż działka Nr [...] zaliczona do obszaru inwestycji została przekazana w użytkowanie wieczyste D. i M. K. na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] lipca 1994 r. Opierając się na tym stwierdzeniu organ uznał, iż w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przez Kierownika Urzędu Rejonowego do działki tej przysługiwało D. i M. K. prawo użytkowania wieczystego. Należy stwierdzić, iż samo sporządzenie umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu nie stanowi, iż prawo to powstaje. Zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego wyrażonym w wyroku z dnia 4 lutego 2005 r. (sygn. akt I CK 512/04), jak i stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 29 maja 2002 r. (sygn. akt I SA 2683/00) należy stwierdzić, iż prawo użytkowania wieczystego powstaje dopiero po dokonaniu wpisu w księdze wieczystej. Zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych, wpis w księdze wieczystej ma moc wsteczną od chwili złożenia wniosku o dokonanie wpisu. Wpis ma charakter konstytutywny, ale działa z mocą wsteczną (ex tunc). W niniejszej sprawie organ wydając zaskarżoną decyzję nie ustalił czy rzeczywiście taki wniosek został przedstawiony i czy dokonano wpisu w księdze wieczystej, i czy taki wpis istniał w dacie wydania decyzji z dnia [...] września 1995 r. Zgodnie z zapisaną w art. 7 Kpa zasadą prawdy obiektywnej, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W związku z art. 7 Kpa pozostaje art. 77 Kpa, który stwierdza, iż organ administracji publicznej ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Skoro organ drugiej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniu, że w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę sąsiadom skarżącego przysługiwało prawo użytkowania wieczystego działki Nr [...], to okoliczność ta powinna być wyjaśniona w sposób nie budzący wątpliwości. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jednakże okoliczności tej nie wyjaśnił dostatecznie. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd orzekł jak w sentencji.