VII SA/Wa 993/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji VII SA/Wa 993/16 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2016r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania [...]- utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2016r. Nr [...] umarzającą postępowanie w ramach nadzoru budowlanego w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] w obrębie [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, iż organ I instancji ustalił stan faktyczny na podstawie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2015 r. podczas których ustalono, że na dzień kontroli nie były prowadzone żadne roboty budowlane. Na nieruchomości istnieje budynek parterowy z lat 30 XX w., do którego dobudowano część obiektu (parterowy) na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r., zezwalającej [...] i [...] na dobudowę części usługowej do istniejącego obiektu mieszkalnego o pow. użytkowej 16 m2. Na działce dokonano pomiarów obiektu, które są zgodne z przedłożoną dokumentacją. [...] wskazała, że rozbudowa istniała już na mapach przy zatwierdzeniu projektu w 1994 r. Natomiast wymiana pokrycia dachu na budynku na eternit miała miejsce według jej oświadczenia w 1992 roku. Część rozbudowana została ocieplona styropianem w 2000 - 2001 r. i nie wie, czy rodzice dokonali zgłoszenia wykonania ocieplenia do Wydziału Architektury. Od strony [...] wstawiona jest atrapa okna (...)." Ponadto podczas przesłuchania w siedzibie organu powiatowego przeprowadzonego w dniu 9 listopada 2015 r. [...] oświadczyła, że [...] i [...] byli jej rodzicami, którzy zmarli - ojciec w kwietniu 2001 r. i matka w grudniu 2006 r. W swoim testamencie rodzice zapisali 1/2 działki i budynek dla córki i 1/2 działki dla [...]. W sierpniu 2015 roku złożono wniosek w Sądzie Rejonowym w [...] o stwierdzenie nabycia spadku po [...] i [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] w obrębie [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Od w/w rozstrzygnięcia odwołanie w ustawowym terminie złożył [...]. Organ odwoławczy wskazał, iż na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nr [...] z dnia [...].04.1994 r., zatwierdzającej plan realizacji inwestycji na terenie w/w nieruchomości i zezwalającej na dobudowę części usługowej do istniejącego obiektu mieszkalnego o pow. użytkowej 16 m2, ówcześni inwestorzy wykonali roboty budowlane polegające na dobudowie. Zatem organ powiatowy słusznie uznał, że w niniejszej sprawie nie doszło do samowoli budowlanej. Ponadto PINB w [...] w wyniku podjętych czynności wyjaśniających ustalił, że dokonane pomiary obiektu sa zgodne z przedłożoną przez [...] dokumentacją. Inwestorzy dokonali także w 1992 r. wymiany pokrycia dachu na budynku, co należy zakwalifikować jako bieżącą konserwację. Rozbudowana część obiektu mieszkalnego została ocieplona styropianem w latach 2000 – 2001. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2e ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie: ""zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 docieplenie budynków o wysokości powyżej 12 m i nie wyższych niż 25 m." Biorąc pod uwagę , że budynek mieszkalny usytuowany na działce nr ew. [...] w obrębie [...] położonej przy ul. [...] w [...] ma wysokość niniejszą niż 12 m nie ma podstaw do stwierdzenia samowoli budowlanej w tym zakresie. Odnosząc się do zarzutu podnoszonego przez stronę skarżącą dotyczącego wycięcia przez inwestora w 2015 roku w przedmiotowym budynku od ul. [...] otworu w œścianie oraz wstawienia okna, wskazał organ, że ustalenia organu powiatowego w tym zakresie prowadzą do odmiennych wniosków. Jak wynika z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2015 r. od strony ul. [...] inwestorka nie wstawiła okna, lecz jego atrapę, co również nie podlega reglamentacji Prawa budowlanego. Organ odwoławczy podzielił także ustalenia organu powiatowego, że budynek usytuowany na działce nr ew. [...] obr. [...] przy linii rozgraniczającej ul. [...] w [...] nie jest wpisany na listę wojewódzką i gminną ewidencji zabytków. Znajduje się on na terenie układu urbanistycznego planowanego do włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zasadnym zatem stało się umorzenie prowadzonego przez organ powiatowy postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zgodnie, z którym: ""gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub w części". Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...], domagając się wydania nakazu rozbiórki dobudowanego zakładu usługowego o pow. 16 m2, a także samowolnie dobudowanej kuchni o pow. 15 m2, co do której organy nie poczyniły żadnych ustaleń. Skarżący kwestionuje ustalenia organów , iż wymiana dachówek na eternit stanowi bieżącą konserwację oraz, iż w budynku wykonano atrapę okna. Domaga się przywrócenia stanu poprzedniego i podnosi, iż wykonanie jakichkolwiek robót w budynku wzniesionym w 1938r. wymaga powiadomienia Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady wystąpiły, dlatego skarga została uwzględniona. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] marca 2016r.,utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2016r. Nr [...] umarzającą postępowanie w ramach nadzoru budowlanego w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] w obrębie [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 kpa). Podstawę umorzenia postępowania administracyjnego stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a., który zezwala organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Określeniem "postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe" obejmuje się w literaturze sytuacje, gdy żądanie strony jest nieaktualne lub wygasło z mocy prawa (W. Hybiak, Bezprzedmiotowość..., s. 42; tenże, Umorzenie postępowania administracyjnego..., s. 14). O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można zatem mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Należy przy tym mieć na uwadze, iż jak podkreśla się w doktrynie, istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że "Nastąpiło (...) takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej" (J. Zimmermann "Ordynacja podatkowa", s. 212 - pogląd powołany w "Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego". M. Matan, Cz. Martysz, G. Łaszczyca, do art. 105 k.p.a. kom. Lex 2010). Przy czym decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należy wskazać, decyzje organów obu instancji znajdujące oparcie w art. 105 § 1 k.p.a zapadły w warunkach naruszających normy art. 7 i 77 kpa i nie zostały poprzedzone należycie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Nie ulega kwestii, iż inwestorzy [...] i [...] uzyskali w dniu [...] kwietnia 1994r. decyzje Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] zatwierdzającą plan realizacyjny oraz zezwalającą na dobudowę części usługowej do istniejącego obiektu mieszkalnego o pow. użytkowej 16 m2 na terenie działki przy ul. [...] w [...]. Jednocześnie decyzja ta zawiera wymóg rozbiórki przedmiotowej dobudowy i uporządkowania terenu bez dodatkowych wezwań oraz prawa do odszkodowania po dniu [...] stycznia 1998r. Zapis ten został uchylony decyzją z dnia [...] lutego 1998r. w miejsce którego wprowadzono zapis, iż "przedmiotową dobudowę należy rozebrać, bez prawa do odszkodowania, na każde wezwanie organu nadzoru budowlanego, w związku z możliwością prowadzenia robót drogowych, z uwagi na to że dobudowa została usytuowana w projektowanych liniach rozgraniczających". Na uwagę zasługuje fakt, iż decyzja ta znajdująca oparcie w art. 155 kpa została wydana w dniu [...] lutego 1998r. a więc po wyekspirowaniu terminu określonego w decyzji z dnia [...] kwietnia 1994r. Niewątpliwie jednak słuszne jest stanowisko organów, iż sama dobudowa nie została wykonana w warunkach samowoli budowlanej. W toku postępowania wyjaśniającego organy jednak nie odniosły się do zarzutu skarżącego dotyczącego samowolnie dobudowanego pomieszczenia kuchennego o pow. około 15 m2. O ile należy podzielić pogląd , iż ocieplenie przedmiotowego budynku nie podlega reglamentacji Prawa budowlanego, o tyle przedwczesnym wydaje się zakwalifikowanie robót związanych z wymianą pokrycia dachowego jako konserwacji. Organy bowiem nie ustaliły jaki był zakres robót związanych z naprawą dachu, a wykonanych około 1992r. Brak jest także ustaleń organu co do wykonanego otworu okiennego w ścianie budynku od ul. [...]. Organ nie wyjaśnił co rozumie przez pojęcie "atrapy okna" i na czym polegały roboty związane z jej wykonaniem. Kwestią jednak zasadniczą jest brak rzetelnego postępowania w zakresie ewentualnej ochrony konserwatorskiej jakiej w ocenie skarżącego podlega przedmiotowy budynek. Sam fakt , iż budynek nie jest wpisany na listę wojewódzką i gminną ewidencji zabytków oraz że znajduje się on na terenie układu urbanistycznego planowanego do włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków, nie przesądza jeszcze , iż nie podlega on ochronie indywidualnej ( wpis do rejestru) czy tez ochronie ujętej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uzupełnią materiał dowodowy we wskazany wyżej zakresie oraz zwrócą się do Urzędu Miejskiego w [...] celem uzyskania informacji w zakresie ochrony konserwatorskiej jakiej poddany jest budynek mieszkalny usytuowany na działce nr ew. [...] w obrębie [...] położonej przy ul. [...] w [...]. W tej sytuacji mając na uwadze naruszenie przepisów postepowania , które mogły mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 i 77 kpa w związku z art. 105 § 1 k.p.a , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.