VII SA/Wa 993/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Ł. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2019 r. znak [...] w przedmiocie zakazu prowadzenia w zabytku wstrzymanych robót budowlanych oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2019 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpoznaniu odwołania Gminy Ł. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] zakazującej prowadzenia wstrzymanych robót budowlanych, które były prowadzone bez pozwolenia na terenie działki nr [...] położonej przy ul. P. w Ł., w związku z inwestycją pt. "Budowa pola namiotowego z budynkiem gospodarczym z częścią higieniczno- sanitarną na Ł.", położonej w granicach dzielnicy starego miasta w Ł. (w obrębie ulic: S., F., S., B. i P.), wpisanej do rejestru zabytków województwa [...] pod nr [...] decyzją z dnia [...] września 1957 r. (dawny nr rej. [...]) - działając na podstawie 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 poz. 2067, z późn. zm.) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w dniu 18 lipca 2018 r. skierował do Burmistrza Ł. "zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego i zebraniu materiału dowodowego" w sprawie dotyczącej wydania decyzji zakazującej prowadzenia wstrzymanych robót budowlanych decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2018 r., które były prowadzone bez pozwolenia na terenie działki nr [...] położonej przy ul. P. w Ł., w związku z inwestycją pt. "Budowa pola namiotowego z budynkiem gospodarczym z częścią higieniczno- sanitarną na Ł.", położonej w granicach dzielnicy starego miasta w Ł. (w obrębie ulic: S., F., S., B. i P.), wpisanej do rejestru zabytków województwa [...] pod nr [...] decyzją z dnia [...] września 1957 r. (dawny nr rej. [...]). Zawiadomienie zostało doręczone do Urzędu Miejskiego w Ł. w dniu 23 lipca 2018 r. Następnie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków na podstawie art. 44 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w dniu 24 lipca 2018 r. wydał decyzję nr [...] zakazującą prowadzenia wstrzymanych robót budowlanych decyzją z dnia [...] maja 2018 r., którą uzasadnił m.in. tym, że planowana inwestycja wpłynie w sposób destrukcyjny na zabytki archeologiczne - relikty zamku. Organ konserwatorski wskazał w niej również, że wykopy pod ww. inwestycję zostały zasypane "przywracając tym samym teren sprzed samowolnego rozpoczęcia robót budowlanych". W sentencji decyzji powołał się również na przepis zawarty w art. 108 § 1 (rygor natychmiastowej wykonalności) oraz art. 10 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (ograniczenie zasady czynnego uczestnictwa strony w postępowaniu). Od powyższej decyzji Burmistrz Ł. wniósł w ustawowym terminie odwołanie, w którym zwrócił się o uchylenie przedmiotowej decyzji i umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołujący się wskazał, że pismo organu I instancji z dnia 18 lipca 2018 r. informujące o wszczęciu postępowania administracyjnego i zebraniu materiału dowodowego zostało doręczone w dniu 23 lipca 2018 r. Mając zatem na względzie fakt, że decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...] lipca 2018 r. odwołujący podkreślił, że nie miał możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w siedzibie organu konserwatorskiego. Powołując się na powyższe twierdzenie zdaniem jego zdaniem doszło do w naruszenia art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie można uznać okoliczności faktycznych, które stanowiły podstawę do wydania decyzji za udowodnione, jeżeli strona nie miała możliwości zapoznania się ze zgormadzonymi dowodami Zdaniem odwołującego się w przedmiotowej sprawie nie zachodziły również okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (pozwalającego na ograniczenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu), bowiem w opinii strony "cel ten realizowała już - niezależnie od tego, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa - decyzja wstrzymująca wykonywanie prac, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności". Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że w dniu [...] maja 2018 r. wydał z urzędu decyzję na podstawie art. 43 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w której nakazał wstrzymać roboty budowlane wykonywane na działce nr [...] położonej przy ul. P. w Ł., w związku z opisywaną powyżej inwestycją pt. "Budowa pola namiotowego z budynkiem gospodarczym z częścią higieniczno-sanitarną na Ł.", wpisanej do rejestru zabytków województwa [...] pod nr [...]. Została ona doręczona Burmistrzowi Ł. w dniu 25 maja 2018 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy rozstrzygnięciem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nr [...]. Stosownie do art. 44 ust. 1 powyższej ustawy decyzja, o której mowa w art. 43, wygasa po upływie dwóch miesięcy od dnia jej doręczenia, jeżeli w tym terminie wojewódzki konserwator zabytków nie wyda decyzji: 1) nakazującej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, z określeniem terminu wykonania tych czynności, albo 2) nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie wstrzymanych badań, prac, robót lub innych działań przy zabytku, przy czym wniosek o wydanie tego pozwolenia składa się w terminie nie dłuższym niż 7 dni od dnia doręczenia decyzji, albo 3) nakładającej obowiązek podjęcia określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych badań, prac, robót lub innych działań przy zabytku do zgodności z zakresem i warunkami określonymi w pozwoleniu, wskazując termin wykonania tych czynności, albo 4) zakazującej prowadzenia wstrzymanych działań. Mając zatem na uwadze powyższą regulację, wskazano, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w przedmiotowej sprawie mógł wydać jedno z rozstrzygnięć określonych w powyższym przepisie: w pkt 1, pkt 2 albo pkt 4 (nie mógł jedynie wydać decyzji na podstawie art. 44 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków, bowiem w omawianej sprawie roboty budowlane wykonywane przez stronę nie były objęte pozwoleniem). W sytuacji niezgodności wstrzymanych prac z ochroną konserwatorską oraz gdy istnieje konieczność przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego - organ I instancji ochrony zabytków wydaje decyzję, o której mowa w art. 44 ust. 1 pkt 1. Jednakże w przypadku, gdy - jak wskazano na wstępie- strona przywróciła teren do stanu poprzedniego, a prace nie są zgodne z ochroną konserwatorską, wydaje się decyzję zakazującą wykonywania robót. W decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wyraźnie określił, że przywołanej na wstępie inwestycji nie można pogodzić z ochroną konserwatorską dzielnicy starego miasta Ł. wpisanego do rejestru zabytków na podstawie decyzji z dnia [...] września 1957 r. Zgodnie z powyższymi twierdzeniami omawiana inwestycja, w tym towarzyszące jej roboty ziemne, stanowiłyby, w szczególności zagrożenie dla reliktów zamku będących elementem wpisanego do rejestru układu urbanistycznego. Jednocześnie podkreślono, że powyższe twierdzenia wcześniej znane były stronie, jak bowiem wynika z akt postępowania zakończonych wydaniem przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przywołanej powyżej decyzji z dnia [...] maja 2018 r., już w 2016 r. organ ten zajął negatywne stanowisko odnośnie planowanej inwestycji, które następnie ponowił w zawiadomieniu kierowanym do strony w dniu 18 maja 2018 r. Mając zatem na względzie powyższe, w ocenie Ministra organ wydał prawidłową decyzję zakazująca prowadzenia wstrzymanych wcześniej prac, na podstawie art. 44 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Natomiast nawiązując do przebiegu omawianego postępowania, tym samym do dalszych zarzutów podniesionych w odwołaniu przez stronę, odnoszących się do wydania decyzji przed upływem wyznaczonego terminu na zapoznanie się z materiałem dowodowym, nie można stwierdzić, że powyższe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Organ odwoławczy wskazał, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wydając omawianą decyzję na podstawie art. 44 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków, w zasadniczej mierze oparł się na materiale dowodowym zgromadzonym w ramach prowadzonego postępowania zakończonego wydaniem na podstawie art. 43 ust. 1 pkt 2 decyzji z dnia [...] maja 2018 r. wstrzymującej prowadzone roboty budowlane na ww. obszarze, która została doręczona Burmistrzowi Ł. w dniu 25 maja 2018 r. i od której strona wniosła odwołanie. Jedyną nową okolicznością, na którą zwrócił uwagę organ konserwatorski w ramach prowadzonego postępowania, w związku dokonaną kontrolą w dniu 2 lipca 2018 r., był fakt przywrócenia ww. obszaru do stanu sprzed rozpoczęcia robót budowlanych. Wskazano w związku z tym, że ocena prowadzonych prac i ich wpływ na pozostający pod ochroną konserwatorską teren opierała się na okolicznościach podnoszonych przez organ I instancji w ramach wcześniej prowadzonego postępowania. Ponadto podkreślono, że jeżeli strona chciała poinformować o nowych okolicznościach mogła to również zrobić w odwołaniu, czego jak wynika z jego treści nie uczyniła. Ponadto nawiązując do zarzutu nieuzasadnionego odstąpienia w przedmiotowej sprawie od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, zwrócono uwagę na treść art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym wcześniejsza decyzja wstrzymująca czasowo samowolnie wykonywane roboty budowlane wygasa w terminie dwóch miesięcy od dnia jej doręczenia, jeżeli organ konserwatorski nie wyda jednego z rozstrzygnięć określonych w art. 44 ust. 1 pkt 1-4. W przedmiotowej organ od dnia doręczenia stronie postępowania decyzji z dnia [...] maja 2018 r., co miało miejsce 25 maja 2018 r., miał dwa miesiące na wydanie rozstrzygnięcia, tj. do 25 lipca 2018 r. Tym samym powinien odpowiednio wcześniej wszcząć postępowanie, zwłaszcza, że dysponował wystarczającym materiałem dowodowym, pozwalającym na wydanie rozstrzygnięcia. Również powołanie się na ww. przepis wymaga także stosownego uzasadnienia w decyzji. Jednakże mając na względzie powyższe twierdzenia odnoszące się do przebiegu postępowania oraz biorąc pod uwagę niebudzący wątpliwości zgromadzony materiał dowodowy, organ II instancji uznał, że naruszenie przepisów przez organ nie miało wpływu na wynik postępowania. Tym samym organ odwoławczy nie znalazł powodów zastosowania treści art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślono, że organ konserwatorski oprócz przywołania w komparycji art. 108 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego powinien był wyraźnie wskazać w sentencji zaskarżonej decyzji, że nadaje jej rygor natychmiastowej wykonalności oraz uzasadnić powody jego nałożenia. Jednakże uznano, że powyższe uchybienia mogą jedynie stanowić podstawę do wysunięcia wątpliwości czy decyzja skutecznie została objęta tym rygorem, ale nie mogą przesądzać o uchyleniu zaskarżonej decyzji i skierowaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jak wynika z przywołanej normy organ odwoławczy może to uczynić jedynie w sytuacji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jego rozstrzygnięcie. Ta przesłanka w przedmiotowej sprawie nie występuje. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że omawiane uchybienie proceduralne nie dowodzą również tego, że w przedmiotowej sprawie nie miały miejsca okoliczności uzasadniające wydanie decyzji objętej rygorem natychmiastowej wykonalności. Zarówno natychmiastowe wykonanie wcześniejszej decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wydanej w oparciu o art. 43 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków (wydanej z omawianym rygorem) jak i zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. jest uzasadnione ważnym interesem społecznym w postaci ochrony zabytków wpisanych do rejestru. Skargę na tę decyzję złożyła Gmina Ł. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie art. 44 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187, z późn. zm. - dalej u.o.z.o.z.) poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie lub niewłaściwe zastosowanie, 3) rażące naruszenie zasady z art. 6 k.p.a. w związku z naruszeniem powyższych przepisów. Podnosząc te zarzuty wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga Gminy Ł. nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie przypomnieć należy, iż decyzją z dnia [...] września 1957 r. uznano za zabytek w Ł. dzielnicę starego miasta w obrębie ulic: S., F., S., B. i P.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że stare miasto zostało założone w XIII wieku. Ze względu na zachowane średniowieczne założenia urbanistyczne podlega ochronie. W tym miejscu należy wskazać, że w art. 82 ustawy z dnia 23 lipca 1962 r. o ochronie dóbr kultury określono, że dobra kultury uznane za zabytek na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów są zabytkami w rozumieniu niniejszej ustawy. Jednocześnie art. 140 obecnie obowiązującej ustawy utrzymał w mocy decyzje ostateczne wydane w oparciu o wcześniej obowiązujący akt, co oznacza również respektowanie decyzji podjętych na podstawie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 6 marca 1928 r. o opiece nad zabytkami. Wskazać także należy, że zakres i forma ochrony konserwatorskiej inaczej były określane w rozporządzeniu z 6 marca 1928 r. a inaczej w ustawie z 23 lipca 2003 r. W takiej sytuacji zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego zakres ochrony konserwatorskiej każdorazowo winien być przełożony na daną nieruchomość (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 27 września 2012 r., w sprawie II OSK 886/11 dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie przyjąć należy, że ochronie podlega historyczny układ urbanistyczny. Ochronie konserwatorskiej w przypadku układu urbanistycznego podlega układ przestrzenny miasta, określony przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, ich przebieg, szerokość i przekrój, historyczny kształt i wielkość działek oraz ich sposób zagospodarowania, współzależność miedzy zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią, wygląd zewnętrzny budowli, określony skalą, rozmiarami, stylem, konstrukcją, materiałami, kolorem i wystrojem, współzależność między miastem lub dzielnicą zabytkową, a otaczającym je środowiskiem naturalnym i kulturowym, różne funkcje, które miasta lub dzielnice spełniały w przeszłości. Biorąc pod uwagę powyższe należy uznać, że prowadzenie robót budowlanych na działce objętej wpisem obszarowym wymagało uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków. Bowiem zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. W przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu, wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa we wskazanym art. 36 ust. 1, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych a następnie jedną z decyzji wymienionych w art. 44 ustawy. Organy słusznie wskazują, że wobec przywrócenia przez inwestora poprzedniego stanu jedynym uprawnionym obowiązkiem było zakazanie prowadzenia wstrzymanych robót budowlanych w oparciu o art. 44 ust. 1 pkt 4 ustawy. Zdaniem Sądu organy prawidłowo uznały, że działka o nr ew. [...] jest objęta ochroną konserwatora zabytków wynikającą z decyzji z dnia [...] września 1957 r. przyjmując, że określenie "w obrębie ulic" oznacza lokalizacje działek po obydwu stronach ulic wymienionych w decyzji, w tym przynależnych ewidencyjnie. Po pierwsze wymienione we wpisie ulice nie stanowią zamkniętego obszaru, co przeczy tezie o objęciu ochroną działek położonych tylko po jednej stronie. Poza tym podkreślić należy, że zabudowa miejska wraz z zamkiem rycerskim stanowiła ściśle powiązany układ przestrzenny zabudowy mieszkalnej i obronnej, tworząc jednolity ośrodek miejski typowy dla zabudowy okresu średniowiecza. W późniejszym okresie w miejscu zamku powstała zabudowa zespołu [...]. Zatem wniosek o objęciu ochroną całego tego obszaru jest logiczną konsekwencją istniejącego układu przestrzennego miasta. Po trzecie wskazać też należy, że działka objęta inwestycją administracyjnie przynależy do ulicy P. W ocenie Sądu nie doszło też do naruszenia przez organy przepisów procesowych, które uzasadniały by uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Trafnie organ odwoławczy wskazuje, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wydając omawianą decyzję na podstawie art. 44 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków, w zasadniczej mierze oparł się na materiale dowodowym zgromadzonym w ramach prowadzonego postępowania zakończonego wydaniem na podstawie art. 43 ust. 1 pkt 2 decyzji z dnia [...] maja 2018 r. wstrzymującej prowadzone roboty budowlane na ww. obszarze, która została doręczona Burmistrzowi Ł. w dniu [...] maja 2018 r. Jedyną nową okolicznością był fakt przywrócenia ww. obszaru do stanu sprzed rozpoczęcia robót budowlanych, niewątpliwie stronie znany. Podkreślono również, że ocena prowadzonych prac i ich wpływ na pozostający pod ochroną konserwatorską teren opierała się na okolicznościach podnoszonych przez organ I instancji w ramach wcześniej prowadzonego postępowania. Słusznie zauważył także organ odwoławczy, że strona skarżąca w odwołaniu nie powoływała nowych okoliczności ani dowodów, tym samym nie wykazała jaki wpływ na treść rozstrzygnięcia miało naruszenie art. 10 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 151p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.