VII SA/Wa 994/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2009 r. sprawy ze skargi J. Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę skargę oddala Prezydent [...] decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...], działając na podstawie art. 35 ust. 3 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118) i art. 104 k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku inwestora J. Sp. z o.o. z siedzibą w W., odmówił zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę budynku hotelowego z częścią biurowo-handlowo-usługową i garażem podziemnym, zlokalizowanego na terenie nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w W., w zakresie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego przewidującego zmianę funkcji obiektu, w tym z hotelowej na apartamentową i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę według zamiennego projektu budowlanego. Podstawą powyższego rozstrzygnięcia było uznanie organu, iż projekt budowlany nie spełnia dyspozycji wynikającej z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania J. Sp. z .o.o. z siedzibą w W., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy w/w decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego istotne odstąpienie od warunków wydanego pozwolenia na budowę, w tym od zatwierdzonego projektu budowlanego jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji zmieniającej dotychczasowe pozwolenie na budowę (art. 36 a ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Za istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego ustawodawca uznał te, które nie dotyczą wymienionych w ust. 5 powyższego art. 36 a ustawy. Natomiast w art. 36a ust. 3 ustawy ustawodawca wskazał, że w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji pozwolenia na budowę przepisy art. 32 - 35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. A zatem w konsekwencji zmiana decyzji pozwolenia na budowę jest możliwa tylko w takim zakresie, w jakim przepisy dopuszczają wydanie pozwolenia na budowę. Nie jest więc możliwa zmiana decyzji wykraczająca poza warunki na gruncie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ewentualnie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz z przepisami określającymi ramy działalności inwestycyjno-budowlanej. Wojewoda [...] podniósł, iż w przedmiotowej sprawie, organ pierwszej instancji stwierdził kompletność wniosku inwestora pod względem formalno-prawnym, nie potwierdził natomiast kompletności pod względem materialno-prawnym, wobec czego postanowieniem z dnia [...] października 2007 r., Nr [...], nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w złożonej dokumentacji wyznaczając jednocześnie termin do usunięcia braków, a po bezskutecznym jego upływie wydał decyzję z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...], o odmowie zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...] o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu odwoławczego postępowanie organu pierwszej instancji było prawidłowe oraz zasadne i nie wykraczało poza przepisy prawa i kompetencje organu. Organ stwierdził, iż analiza projektu zamiennego wskazuje, że projektowane zmiany dotyczą nie tylko zamierzonej zmiany sposobu użytkowania (jak stwierdza inwestor i projektant), ale też zmiany zagospodarowania terenu (w projekcie zagospodarowania zamiennego projektu budowlanego uwidoczniono lit. E-N inne granice objęte inwestycją niż w załączniku graficznym do decyzji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania temu, granice oznaczone lit. R-R), zmiany parametrów ustalonych w powołanej wyżej ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy jak np. parametrów technicznych budynku, powierzchni działki oraz poszczególnych części zagospodarowania działki, zmiany ustalonych według wskaźnika miejsc parkingowych. Organ wskazał ponadto, iż przedłożony przez inwestora do zatwierdzenia projekt zamienny dotyczy budynku biurowo-mieszkalno-usługowego z garażem podziemnym, zaś decyzja o warunkach zabudowy Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. ustaliła warunki dla budynku hotelowego z częścią biurowo-handlowo-usługową z garażem podziemnym. Jest to niewątpliwie inny obiekt niż ten określony w decyzji o warunkach zabudowy. Wobec powyższego, organ odwoławczy uznał, iż wydane przez organ pierwszej instancji postanowienie z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] o nałożeniu na inwestora obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w złożonej dokumentacji, w szczególności doprowadzenie do zgodności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. było zasadne. A skoro w wyznaczonym przez organ w postanowieniu terminie wnioskodawca nie usunął wskazanych nieprawidłowości, bądź usunął je w sposób niewłaściwy tzn. nadal nie dostosowując przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany do zgodności z przepisami, organ orzekający w sprawie zobowiązany był na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, do wydania decyzji odmawiającej zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...] o pozwoleniu na budowę. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżąca Spółka zarzuciła jej naruszenie prawa procesowego: - art. 7 i 77 § 1 k.p.a., skutkujące brakiem rozpoznania przez organ II instancji istoty sprawy administracyjnej i zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji; - art. 138 k.p.a., poprzez nie rozpoznanie sprawy w pełnym zakresie postępowania odwoławczego i brak odniesienia się do poszczególnych zarzutów formułowanych przez odwołującego się w piśmie z dnia 17 grudnia 2007 r.; - art. 138 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., polegające na zaniechaniu przez organ II instancji uzasadnienia faktycznego i prawnego w zakresie zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji; - art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak umożliwienia stronie odwołującej się czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego przed wydaniem merytorycznej decyzji w sprawie; - art. 8 k.p.a., polegające na zaprzeczeniu zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i wywodzenie negatywnych skutków prawnych dla strony z błędów popełnionych przez te organy administracji publicznej. W obszernej skardze strona skarżąca przedstawiła swoje stanowisko w sprawie i argumenty przemawiające w jej ocenie za uwzględnieniem skargi. W szczególności Spółka podniosła, iż nie można ustalić, jakimi motywami kierował się Wojewoda [...] wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r., z jakich przyczyn uznał zarzuty stawiane decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. za bezzasadne oraz czy w ogóle rzeczone zarzuty dostrzegł. Ponadto skarżąca Spółka podniosła, iż dokonano subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod błędną normę prawną (postępowanie dotyczyło zmiany ostatecznego pozwolenia na budowę, podstawę zaś dla decyzji Prezydenta [...] miały stanowić przepisy w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę). J. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wskazała również, iż organ II instancji nigdy nie zawiadomił strony ani o zebraniu materiału dowodowego w sprawie, ani też o zamiarze wydania decyzji i możliwości zajęcia stanowiska. Nadto inwestor wskazał, iż w roku 2000 r. otrzymał cztery decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczące budowy inwestycji pod nazwą C. podzielonej na 4 etapy, decyzjami tymi były decyzje Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. Nr [...] oraz stwierdził, iż nigdy, gdy rozpoznawane były przez organy różnych szczebli wnioski o wydanie pozwolenia na budowę kolejnych etapów, bądź też odwołania od decyzji zatwierdzających projekty budowlane i zezwalających na budowę, żaden organ nie zakwestionował planowanego zagospodarowania terenu, które wszakże odbiegało od warunków ujętych w poszczególnych decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Strona skarżąca zwróciła także uwagę na to, iż sposób zagospodarowania nieruchomości ujęty w przedmiotowych decyzjach o warunkach zabudowy, który ma stać na przeszkodzie zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego, pozostaje w oczywistej sprzeczności z podziałem prawnym nieruchomości. Zdaniem J. Sp. z .o.o. z siedzibą w Warszawie, porównanie stanu prawnego tej nieruchomości, z warunkami jakie rzekomo miałby spełniać plan zagospodarowania terenu, prowadzi wprost do wniosku, iż zrealizowanie inwestycji w kształcie, jakby tego chciał Wojewoda [...], a i organ I instancji, jest w istocie faktyczne i prawnie niemożliwe. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 , Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Przez "istotne odstąpienie" od zatwierdzonego projektu budowlanego należy rozumieć między innymi zmianę przeznaczenia obiektu budowlanego, która pociąga za sobą zmianę warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu. W takiej jednak sytuacji wydanie decyzji opartej na treści art. 36a Prawa budowlanego winno być poprzedzone uzyskaniem przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, chyba że na danym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003, Nr 80, poz. 717 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzja taka wytycza ogólne, podstawowe kierunki projektowanej inwestycji i potwierdzenie zgodności, także co do funkcji, projektowanego obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym, i jest wiążąca dla organu udzielającego pozwolenia na budowę także w trybie art. 36a Prawa budowlanego. Co do zasady zatem decyzja o warunkach zabudowy wydana na dany teren nie może pozostawać w sprzeczności z decyzją o pozwoleniu na budowę. W kontrolowanej przez Sąd decyzji trafnie organ architektoniczno – budowlany odmówił zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a Prawa budowlanego w sytuacji, gdy znajdująca się w aktach sprawy decyzja o warunkach zabudowy obejmująca dany teren pozostawała w sprzeczności z nowym zamierzeniem inwestycyjnym. Zgodnie z art. 36a w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Z wniosku inwestora o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę oraz załączonego projektu budowlanego zamiennego wynika, iż inwestor chciał zmienić zarówno zamierzony wcześniej sposób użytkowania obiektu budowlanego z budynku hotelowego z częścią biurowo – handlowo – usługową na budynek biurowo – mieszkalno – usługowy, przy czym nie przedstawił decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z której wynikałaby możliwość budowy takiego obiektu. Ponadto z obowiązującej na tym terenie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2000r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż należy zapewnić 1,5 miejsca postojowego na liczbę mieszk. oraz 30 miejsc postojowych na 1000 m2 pow. użytk. dla części biurowo – handlowo – użytkowej. Natomiast w projekcie zamiennym przewidziano dla części biurowej i usługowej 10 miejsc postojowych na 1000m2 powierzchni użytkowej. Z tego tylko powodu organ architektoniczno - budowlany nie mogąc stwierdzić na podstawie art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego zgodności zamierzenia inwestycyjnego z decyzją o warunkach zabudowy musiał odmówić zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i wydania w tym zakresie pozwolenia na budowę. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, Sąd I instancji chciałby wskazać, iż miały one charakter procesowy, natomiast skarżący, zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, nie wykazał, że ich naruszenie stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) miało wpływ na rozstrzygnięcie. Wbrew twierdzeniom skargi organ odwoławczy wskazał podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia jakie zapadło w sprawie podkreślając w szczególności niezgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami o planowaniu przestrzennym. Nie można zgodzić się z zarzutem skargi, iż w sprawie naruszono art. 7 i 77 k.p.a. W ocenie Sądu zgromadzony materiał dowodowy w sprawie uprawniał organy administracji do podjęcia takiego rozstrzygnięcia w sprawie jakie zapadło. Postępowanie przed organami administracji toczyło się w trybie art. 36a Prawa budowlanego. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji szczegółowo odniósł się do przepisów tego artykułu, wskazując jednocześnie zakres stosowania tego przepisu w odniesieniu do stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Organ ten wskazał jednocześnie na podstawy stosowania art. 32-35 Prawa budowlanego w postępowaniu opartym o przepis art. 36a. Z tego tez powodu zarzut naruszenia zarówno art. 138, 107 § 3 k.p.a. nie znajduje potwierdzenia w aktach administracyjnych sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) skargę oddalił.