VII SA/Wa 995/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska- Rzepecka, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), , Protokolant Marcin Grabowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2006 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia nakazującego wstrzymanie robót budowlanych skargę oddala. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał M. i R. K. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych na budowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w K. przy ul. [...] w związku z istotnymi odstępstwami od warunków określonych w pozwoleniu na budowę i zobowiązał do przedłożenia w terminie 30 dni inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych na budowie budynku mieszkalnego wraz z oceną techniczną. Wniosek o stwierdzenie nieważności w/w postanowienia złożyła M. K. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r. znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 1-7, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa w związku z art. 126 kpa, po rozpatrzeniu w/w wniosku odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] grudnia 2005 r. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w wyniku czynności kontrolnych ustalono, iż budynek znajdujący się na działce nr [...] przy ul. [...] w K. jest realizowany na podstawie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych – decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] marca 1998 r. Budynek mieszkalny o wymiarach [...] m jest użytkowany i został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od w/w pozwolenia o wznowieniu robót budowlanych i od zatwierdzonej dokumentacji technicznej. Ponadto ustalono, że inwestor dokonał istotnego odstępstwa zmieniając kształt dachu w taki sposób, że została zmieniona kubatura budynku oraz został dobudowany taras o wymiarach [...] m (taras nie został ukończony – nie został zabetonowany, przygotowano szalunek i wykonano zbrojenie podpierające słupy żelbetonowe) oraz zmieniony został bieg zewnętrznych schodów. W związku z wymienionymi istotnymi odstępstwami od decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r., nakazał M. i R. K. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych na budowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w K. przy ul. [...]. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ I instancji orzekający w trybie nadzoru stwierdził, iż prowadząc postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] grudnia 2005 r. miał obowiązek ustalić, czy rzeczywiście postanowienie to zostało podjęte z rażącym naruszeniem prawa, na co wskazywał wnioskodawca. Ponadto stwierdził, iż niewątpliwie w przedmiotowej sprawie wstrzymanie robót budowlanych wykonano prawidłowo w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, iż w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49 b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź przepisach. Organ wskazał, iż jedynie w sentencji kontrolowanego w trybie stwierdzenia nieważności postanowienia nie przytoczono przepisu art. 50 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, jako podstawy prawnej do nałożonego obowiązku przedstawienia - w terminie 30 dni - inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku mieszkalnego, wraz z ocena techniczną sporządzoną przez osobę uprawnioną. Zdaniem organu fakt nie powołania wszystkich przepisów przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2005 r. może świadczyć o wadliwości tego postanowienia, jednak nie stanowi przesłanki do uznania, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż podstawa prawna do wydania nałożonego obowiązku istnieje w ustawie Prawo budowlane. Odnośnie nałożenia jednocześnie dwóch obowiązków - przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych i oceny technicznej - organ wyjaśnił, że nałożony obowiązek wykonania inwentaryzacji ma na celu określenie obecnie dokonanych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, zaś nałożona ocena techniczna wskaże jednoznacznie organowi nadzoru budowlanego, czy wykonane odstępstwa od zatwierdzonej dokumentacji budowlanej zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i nie naruszają art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organ wskazał także, że zrealizowane przez inwestora roboty budowlane są istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu w rozumieniu art. 36 a ust. 5, dlatego też nie można było uznać aby postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] grudnia 2005 r. zostało wydane - jak wskazuje wnioskodawca - z rażącym naruszeniem prawa bądź by wypełniało ono jakąkolwiek inną przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 – 7 kpa. Postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia M. K. utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji tak jak i organ I instancji przedstawił przebieg przedmiotowej sprawy i podzielił argumenty z postanowienia organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006 r. wniosła M. K. W skardze stwierdziła m.in., iż nie zgadza się twierdzeniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że przepis art. 50 ust. 3 ustawy Prawo budowlane jedynie określa elementy jakie mogą być zawarte w postanowieniu o wstrzymaniu robót i że nie może stanowić on podstawy prawnej takiego postanowienia. Zdaniem skarżącej z wymienionego przepisu wynika, iż jest on podstawą prawną nałożenia obowiązku przedstawienia inwentaryzacji lub ocen bądź ekspertyz i nie można nakazywać sporządzenia tychże opracowań w formie oddzielnego postanowienia. W ocenie skarżącej nie ulega wątpliwości, iż jest to rażące naruszenie art. 107 § 1 kpa, tym bardziej, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. podając podstawę prawną na jakiej wydał swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] grudnia 2005 r. nie podał pełnej i dokładnej podstawy prawnej w zakresie dokonanych licznie zmian Prawa budowlanego, co uniemożliwiło skarżącej porównanie otrzymanego postanowienia z obowiązującym prawem. M. K. wskazał, iż w związku z tym musiała poświęcić dużo czasu by znaleźć właściwą podstawę prawną kontrolowanego w trybie stwierdzenia nieważności postanowienia i by w jakimś stopniu zrozumieć nałożony na nią obowiązek, co doprowadziło do tego, że została pozbawiona praw do obrony swych interesów na drodze zażaleniowej. Ponadto skarżąca wskazała, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. naruszył określoną w art. 7 kpa zasadę prawdy obiektywnej, ponieważ nie ustalił stanu faktycznego sprawy. Jej zdaniem nie nastąpiło samowolne dobudowanie tarasu, a jedynie został on powiększony. Dodatkowo organ błędnie nie zakończoną konstrukcję dachu przyjął jako istotne odstępstwa od dokonanego projektu. Zdaniem M. K. nie nastąpiła żadna zmiana charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, ani też zmiana zagospodarowania działki. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga M. K. nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006 r. oraz poprzedzające je postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. wydane zostały zgodnie z prawem. Wymienione postanowienia zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym, które to postępowanie rządzi się swoimi prawami. Przede wszystkim zauważyć należy, że organy obu instancji argumentując swe rozstrzygnięcia z dnia [...] marca 2006 r. oraz z dnia [...] lutego 2006 r. trafnie podniosły, iż tryb stwierdzenia nieważności jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, który może być zastosowany jedynie w przypadkach wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 kpa zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanego w trybie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia - przesłanek z art. 156 § 1 kpa, nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Jedną z przesłanek trybu stwierdzenia nieważności jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), które określa się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Sąd podziela zdanie organów obu instancji orzekających w trybie nadzoru, iż badanemu w postępowaniu nieważnościowym postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] grudnia 2005 r. nie można postawić zarzutu wypełnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, a w szczególności rażącego naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie decyzją z dnia [...] marca 1998 r. znak: [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w S. udzielił M. i R. K. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni zabudowy – [...] m², powierzchni użytkowej [...] m², kubaturze [...] m² zlokalizowanego na działce o nr [...] położonej w K. przy ul. [...]. Bezspornym jest to, że inwestorzy – M. i R. K. - dokonali odstępstw od w/w decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, które to odstępstwa mają charakter istotnych odstępstw. Z akt sprawy wynika że inwestorzy wykonali słupy żelbetonowe w innym miejscu niż planowano, taras o większej powierzchni – co spowodowało zmianę w zagospodarowaniu działki - więźbę dachową w inny sposób niż przewidywała to zatwierdzona dokumentacja budowlana. Zmiana konstrukcji dachu spowodowała zmianę powierzchni poddasza a zarazem kubatury budynku. Wbrew twierdzeniom inwestora zawartym w skardze, w/w odstępstw w żadnym wypadku nie można zakwalifikować do odstępstw nieistotnych od decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Przepis art. 36 a ust. 5 ustawy Prawo budowlane wprost stanowi, iż nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości, liczby kondygnacji, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. W przedmiotowej sprawie wykonane przez inwestora odstępstwa dotyczą: - zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu – zmiana wielkości tarasu, - charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego - zmiana więźby dachowej, która spowodowała zmianę kubatury budynku. Zauważyć trzeba, iż już samo proste zestawienie treści przepisu art. 36 a ust. 5 oraz listy wykonanych przez inwestorów odstępstw pozwala jednoznacznie stwierdzić, że inwestorzy – M. i R. K. - prowadząc roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w K. dopuścili się istotnych odstępstw od decyzji udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych z dnia [...] marca 1998 r. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49 b ust. 1 wymienionej ustawy właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w K., prowadzone z istotnymi odstępstwami od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] marca 1998 r. którą udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 36 a istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego (decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych) lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Inwestor nie ma prawa samowolnie odstąpić w trakcie budowy od warunków ustalonych w pozwoleniu na budowę (decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych). Należy pamiętać, że pozwolenie na budowę (decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych) to decyzja administracyjna ostateczna, którą można uchylić lub zmienić tylko w przypadkach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Słusznie zauważyła skarżąca, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2005 r. nie podał pełnej i dokładnej podstawy prawnej w zakresie dokonanych zmian ustawy Prawo budowlane. Uchybienie to rzeczywiście nie dało stronie postępowania tj. M. K. pełnej informacji o podstawie prawnej rozstrzygnięcia organu, jednakże stwierdzić trzeba, iż uchybieniu temu nie można przypisać cech rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących art. 50 ust. 3 ustawy Prawo budowlane należy wskazać, iż przepis ten określa elementy jakie mogą być zawarte w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych i nie może on stanowić samoistnej podstawy prawnej dla rozstrzygnięcia organu. Oznacza to, iż organ na podstawie art. 50 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie może nakazać określonych obowiązków bez wstrzymania robót budowlanych. Natomiast wydając postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych może orzec o nałożeniu określonych obowiązków. Dodatkowo wskazać trzeba, że spójnik "lub" zawarty w tym przepisie oznacza, że organ może jednocześnie orzec o nałożeniu obowiązków przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych jak i odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Mając na względzie powyższe, zgodzić się trzeba z twierdzeniem organów obu instancji orzekających w trybie stwierdzenia nieważności, że postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] grudnia 2005 r. nie można postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ani też wypełnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Dlatego też należało uznać za zasadne i zgodne z prawem rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r., którym odmówiono stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] grudnia 2005 r. wstrzymującego roboty budowlane jak i utrzymujące je w mocy postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006 r. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.