VII SA/Wa 995/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Mariola Kowalska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi M. J. i M.J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. skargę oddala; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat A. R. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 307,50 (trzysta siedem złotych i pięćdziesiąt groszy), w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 57,50 (pięćdziesiąt siedem złotych pięćdziesiąt groszy). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. decyzją z dnia[...] stycznia 2011 r., nr [...] na podstawie art. 154 § 1 i 2, w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.) oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku M. i M. J. z dnia [...] września 2010r. - odmówił uchylenia własnej decyzji Nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego na działce nr ew. [...] we wsi K., gm. S, bez pozwolenia na budowę. Organ podniósł w uzasadnieniu decyzji, iż M. i M. J. wnieśli o uchylenie decyzji z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego na działce nr ew. [...] we wsi K. , gm. S., bez pozwolenia na budowę, wniosek swój uzasadniając słusznym interesem strony (zabudowa sąsiednich działek, zła sytuacja rodzinna, brak środków finansowych). Wskazana decyzja stała się ostateczna w administracyjnym toku postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną przez inwestorów decyzję. Organ I instancji stwierdził, iż w świetle orzecznictwa sądowo-administracyjnego decyzja wydana w trybie art. 154 Kpa odnosi się jedynie do decyzji, na mocy której strona nie nabyła prawa, podczas gdy decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego do aktów takich nie należy (nabycie praw może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek). Na mocy decyzji z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] strona nabyła obowiązek wykonania rozbiórki budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] we wsi K., gm. S. , bez pozwolenia na budowę. Organ wydając decyzję w trybie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane, wobec niespełnienia przez inwestorów wymogów procedury legalizacyjnej przewidzianych w trybie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zobligowany był wydać nakaz rozbiórki obiektu. W ocenie organu, brak jest również możliwości zastosowania art. 155 Kpa ponieważ w myśl tego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym słuszny interes społeczny lub interes strony. Przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 Kpa decyzji nakazującej rozbiórkę. Wzruszenie decyzji znosiłoby sankcję wobec sprawców samowoli budowlanej wbrew intencji prawodawcy. Uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu stron nie może bowiem pozostawać w sprzeczności z przepisami obowiązującego prawa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane po rozpatrzeniu odwołania M. i M. J. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż w dniu 2 grudnia 2008 r. dokonano oględzin, w wyniku których ustalono, iż w 1994r. inwestor rozpoczął budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Roboty budowlane nie zostały zakończone, trwały prace związane z kryciem dachu brak było robót wykończeniowych poddasza. Na powyższe roboty inwestorzy nie przedstawili wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. postanowił wstrzymać roboty budowlane i nałożył obowiązek dostarczenia zaświadczenia Wójta Gminy S. o zgodności budowy obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku braku obowiązującego planu ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z oceną stanu technicznego wykonanych robót sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje zawodowe i zaświadczenie o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z niewywiązaniem się inwestora z nałożonego obowiązku decyzją Nr [...] z [...] maja 2009 r. organ nakazał M. i M. J. dokonanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wnioskiem z dnia [...] września 2010 r. inwestorzy wnieśli o uchylenie decyzji PINB W. z [...]maja 2009 r., Nr [...]. Organ odwoławczy podniósł, iż przepis art. 154 § 1 Kpa przewiduje, iż decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zgodnie z przyjętymi poglądami doktryny, decyzje nakładające obowiązek nie są decyzjami, na podstawie których strona nie nabywa prawa, bowiem na ich podstawie pewne osoby nabywają prawo do wykonywania obowiązków wskazanych w decyzji. Pojęcie "nabywania praw" użyte w art. 154 § 1 Kpa należy rozumieć szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie kształtujące sytuację prawną strony i mające znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego, należy traktować jako decyzję, na podstawie której strona "nabyła prawo". A zatem także w sytuacji, gdy ostateczna decyzja nakłada na stronę obowiązek, ma ona znamiona decyzji przysparzającej prawo - wydane rozstrzygnięcie kształtuje bowiem sytuację prawną strony poprzez określenie, jakie obowiązki i w jakim zakresie na niej ciążą. W przedmiotowej sprawie decyzją z [...] maja 2009 r. organ nakazał dokonanie rozbiórki budynku mieszkalnego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, w świetle powyższych rozważań brak jest możliwości orzeczenia zgodnie z żądaniem strony ze względu na określone cechy, jakie posiada decyzja. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] złożyli M. i M.J. wnosząc o jej uchylenie. W ocenie skarżących organ dokonał nieprawidłowej interpretacji art. 145 Kpa, bowiem decyzja nakazująca rozbiórkę nie jest decyzją na mocy, której organ nabył prawo, nie jest on bowiem podmiotem, który mógłby być równorzędny stronie będącą osobą fizyczną. Skarżący podnieśli ponadto, iż organ nie odniósł się do wszystkich okoliczności, które zostały powołane w odwołaniu, powyższe stanowi o naruszeniu przez organ art. 77§ 1, art. 80 i 107 § 3 Kpa. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżoną decyzję, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), w aspekcie jej zgodności z prawem, a także nie będąc związany stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.) zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą prawną oraz sformułowanymi w niej wnioskami uznał, że nie narusza ona przepisów prawa materialnego, a także nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, że poddana kontroli Sądu decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczy stosowania art. 154 kpa, który ustanawia jeden z wyjątków od zasady trwałości decyzji administracyjnych. W oparciu o ten przepis może być bowiem uchylona lub zmieniona decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W postępowaniu toczącym się w trybie art. 154 kpa nie dokonuje się ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją. Jest to wprawdzie postępowanie nowe ale, w którym badane są tylko i wyłącznie przesłanki z art. 154 § 1 kpa. W toku postępowania prowadzonego w trybie art. 154 K.p.a., które to postępowanie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, właściwy organ nie ma uprawnienia do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, ale do zweryfikowania wydanej już decyzji ostatecznej tylko z jednego punktu widzenia, tj. czy za zmianą decyzji na podstawie, której żadna ze stron nie nabyła prawa przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Oznacza to, że przed przystąpieniem do oceny zasadniczych przesłanek określonych w art. 154 § 1 K.p.a. koniecznym jest ustalenie, że postępowanie nadzwyczajne zostało wszczęte w stosunku do decyzji ostatecznej, na mocy, której żadna ze stron nie nabyła prawa, co w niniejszej sprawie organ uczynił. Niewątpliwie zakres znaczeniowy ustawowego pojęcia "decyzja ostateczna, na mocy, której żadna ze stron nie nabyła prawa" może budzić wątpliwości interpretacyjne. Z jednej, bowiem strony w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego przyjmuje się, że zagadnienie nabycia praw z decyzji ostatecznej powinno być rozważane na płaszczyźnie materialnego prawa administracyjnego. Uzasadnieniem tego stanowiska jest koncepcja decyzji administracyjnej, jako aktu stosowania norm tego prawa, ustalającego konsekwencje norm prawa materialnego w sferze praw i obowiązków adresata tego aktu. Z drugiej zaś strony w orzecznictwie sądowym prezentowane jest stanowisko, że zagadnienie nabycia względnie braku nabycia praw z decyzji ostatecznej jest oceniane na płaszczyźnie przepisów proceduralnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 1990 r., sygn. akt IV SA 224/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 43). Ocena jednak, czy strona nabyła lub nie nabyła praw z decyzji ostatecznej, dokonana została w zaskarżonej decyzji prawidłowo na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej nakazującej rozbiórkę. Zdaniem organu na mocy tej decyzji, chociaż negatywnej dla strony, skarżący nabył prawo, a tym samym nie może mieć do niej zastosowania tryb przewidziany w art. 154 § 1 K.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że "nabycie praw" może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek. "Nabycie praw" użyte w art. 154 K.p.a. rozumie się szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować, jako rozstrzygnięcie, na podstawie, którego strona "nabyła prawa" (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2003 r., sygn. akt IV SA 3205/01, Monitor Prawny 2003/14/627). Z kolei w wyroku z dnia 24 lutego 2005 r. (OSK 1188/04 Legalis) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przez pojęcie nabycia prawa z decyzji ostatecznej, o jakim stanowi art. 154 § 1 K.p.a. należy rozumieć każde przysporzenie w sferze prawnej. Uzasadnienie tego poglądu znajduje swoje uzasadnienie w doktrynie, w której przyjmuje się, że do decyzji ostatecznych, na mocy, których strona nie nabyła prawa, należy zaliczyć decyzje, w których treścią rozstrzygnięcia jest pozbawienie strony posiadanych przez nią uprawnień. Do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1 K.p.a., nie należą jednak decyzje nakładające na stronę obowiązek, bowiem nawet te decyzje są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych, a zatem są to decyzje, na mocy których strona nabyła prawo. (vide: Borkowski, [w:] Adamiak/Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 10, Warszawa 2009, s. 561 i 576). Należy podzielić i przytoczyć pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 269/09, że "także decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego w całości bądź jego cześć, jest decyzją przywracającą porządek prawny w sferze prawa materialnego (Prawa budowlanego), co niewątpliwie leży w interesie społecznym. Za nakazaniem rozbiórki obiektu budowlanego zapewne nigdy nie przemawia "słuszny interes strony", na którą nałożono ten obowiązek, jednak nakaz taki jest zgodny z słusznymi interesami innych stron, które w wyniku nałożenia tego obowiązku nabywają prawa będące korelatorem tego obowiązku. Przepis art. 154 K.p.a. organy stosują na zasadzie uznania administracyjnego, co wynika z użytych w tym przepisie wyrazu "może". W przypadku uznania administracyjnego organ powinien mieć na uwadze postanowienia art. 7 K.p.a., zgodnie, z którym organ załatwiając sprawę, powinien mieć "na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Tymczasem w art. 154 K.p.a. decyzja ostateczna może być uchylona lub zmieniona, "jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony". W pierwszym przypadku interes społeczny i słuszny interes obywateli (rozumiany, jako interes nie tylko strony), połączono spójnikiem łącznym "i" (koniunkcja) zaś w drugim przypadku spójnikiem rozłącznym "lub" w znaczeniu alternatywnym. Ponadto należy zwrócić uwagę, że w art. 7 K.p.a. wskazuje się też na to, że "w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej stoją na straży praworządności". Powyższa analiza wydaje się przemawiać jednoznacznie za tym, że decyzje administracyjne nakładające na stronę obowiązek w celu przywrócenia porządku prawnego a więc wymuszenia stanu zgodnego z prawem, w świetle art. 7 K.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane w trybie art. 154 K.p.a., bowiem w takich przypadkach w pierwszej kolejności należy brać pod uwagę aspekt praworządności, interes społeczny i interes innych stron postępowania przed słusznym interesem strony, na którą nałożono ten obowiązek, a która wcześniej naruszyła prawo. Poza tym "słuszny interes strony" (art. 154 § 1 K.p.a) nie jest pojęciem tożsamym ze słusznym interesem obywateli, o którym mowa w art. 7 K.p.a. Interes indywidualny strony z reguły nie pokrywa się z interesem społecznym i interesami innych stron postępowania, a w szczególności ma to miejsce w sprawach z zakresu Prawa budowlanego. Słuszny interes strony, o którym mowa w art. 154 § 1 K.p.a. należy rozumieć, jako interes prawny, a nie, jako interes faktyczny podobnie, jak słuszny interes obywateli, o którym mowa w art. 7 K.p.a., czy też uzasadnione interesy osób trzecich, chronione przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. W każdym razie interesy te nie mogą być sprzeczne z interesem społecznym, obowiązkiem organu do kontroli przestrzegania prawa (art. 7 K.p.a.), czy też zasadą praworządności (art. 6 K.p.a.). Należy zauważyć, że wśród przesłanek wynikających z przepisów Prawa budowlanego dających podstawę organom nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, nie ma takiej, która by nakazywała uwzględnić "słuszny interes strony", na którą nakłada się taki obowiązek, co najwyżej należy ten interes uwzględnić zgodnie z brzmieniem art. 7 K.p.a. Nie można, więc oczekiwać, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego, kiedy już podlega egzekucji, może być uchylona lub zmieniona przez ten sam organ wyłącznie z tego powodu, że przemawia za tym "słuszny interes strony" (art. 154 K.p.a.), która nie wykonała obowiązku wynikającego z decyzji o nakazie rozbiórki. Takie rozumienie przepisu art. 154 K.p.a. stanowiłoby dla strony naruszającej prawo, odmawiającej wykonania obowiązku a tym samym zachowania zgodnego z prawem, nieuzasadnioną nagrodę, gratyfikację w postaci uchylenia lub zmiany decyzji o nakazie rozbiórki. Strona będąca adresatem decyzji nakładającej na nią obowiązek, zmierzający do przywrócenia stanu zgodnego z prawem z racji tej, że uchyla się od wykonania tego obowiązku, nie może przez zastosowanie przepisów art. 154 być w lepszej, uprzywilejowanej sytuacji, niż inne podmioty, na które nałożono podobne obowiązki i wykonały je dobrowolnie bądź w drodze egzekucji. Takie stosowanie przepisów prawa prowadziłoby do nierównego traktowania niektórych podmiotów wobec prawa, co w konsekwencji naruszałoby przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Organy administracji publicznej w toku postępowania stojąc na straży praworządności (art. 7 K.p.a.), mają obowiązek kontroli przestrzegania prawa przez podmioty i uczestników postępowania, obowiązek ten ciążył na organach w postępowaniu, w którym orzeczono nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, jak i w postępowaniu administracyjnym wszczętym w oparciu o przepis art. 154 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie, niewzięcie pod uwagę powyższych okoliczności byłoby naruszeniem wszystkich podstawowych zasad wynikających z konstytucyjnej zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP)." W niniejszej sprawie decyzja orzekająca w trybie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego o nakazie rozbiórki jest decyzją związaną. Inwestor został zobowiązany przez organy nadzoru budowlanego do złożenia określonych dokumentów, którego to obowiązku nie wykonał, mimo grożącej rozbiórki budynku. Organy administracji, zaś nie mogły w sposób dowolny od niej odstąpić. Organy orzekające w niniejszej sprawie, będąc związane przepisami art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., wypełniły swoje obowiązki wynikające z powołanych przepisów. Organy te w ocenie Sądu podjęły wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, dokonały oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie. Stąd też zarzuty skargi w tym zakresie uznać należało za bezzasadne. W świetle powyższych rozważań zarzut naruszenia art. 154 § 1 K.p.a. przez błędną jego wykładnię nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia. Wychodząc z powyższych założeń należy przyjąć, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.