VII SA/Wa 997/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2008 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru budowy indywidualnej przydomowej oczyszczalni ścieków I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej E. M. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent W. decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia dotyczącego budowy indywidualnej przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków dla dwóch jednorodzinnych budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotowa działka znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy W. z dnia [...] września 2002 r. nr [...], przewidującym w zakresie odprowadza ścieków i wód opadowych skanalizowanie obszaru planu w układzie rozdzielczym do miejskiej sieci kanalizacyjnej, a w okresie przejściowym dopuszczającym szamba szczelne dla pojedynczych obiektów w odniesieniu do zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej (§ 15 planu). Organ zauważył, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] zatwierdzono projekt budowlany dwóch jednorodzinnych budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej, z których ścieki sanitarne miały być odprowadzane do dwóch szczelnych zbiorników na nieczystości, a inwestorzy zgłosili zakończenie budowy zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę. W ocenie organu pierwszej instancji, budowa indywidualnej przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków jest sprzeczna z zapisami planu, a ponadto przy wysokim stanie wód gruntowych nie zostanie spełniony warunek § 11 ust. 5 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 137, poz. 984). Stwierdzono, iż wprawdzie projekt przewiduje umieszczenie skrzynek rozsączających na wysokości 0,3 m. ponad powierzchnią terenu i przykrycie ich kopcem grubości co najmniej 0,4 m. dla zachowania wymaganej odległości od lustra wód gruntowych 1,5 m., jednak przy wyższym poziomie wód gruntowych, które mogą podnieść się nawet o 0,5 m. (zgodnie z załączoną dokumentacją geotechniczną), warunek ten nie zostanie spełniony. Od powyższej decyzji złożyli odwołanie E. i M. M. Zdaniem odwołujących się, sprzeciw nie został wniesiony w ustawowym terminie, gdyż termin do doręczenia decyzji stronom upłynął z dniem 8 stycznia 2007 r., a ponadto organ pominął przy doręczeniu decyzji W. M. i M. M., które również dokonały zgłoszenia. Podniesiono także, iż organ nieprawidłowo powołał się na zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ plan nie zakazuje budowy indywidualnych przydomowych biologicznych oczyszczalni ścieków jako alternatywy dla standardowej sieci kanalizacyjnej. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak [...], wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania E. i M. M., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że działka inwestycyjna nr ew. [...] z obrębu [...] znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy W. z dnia [...] września 2002 r. nr [...], który w § 15 przewiduje w zakresie odprowadza ścieków i wód opadowych skanalizowanie obszaru planu w układzie rozdzielczym do miejskiej sieci kanalizacyjne, dopuszczając w okresie przejściowym szamba szczelne dla pojedynczych obiektów wyłącznie w odniesieniu do zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej. W ocenie organu drugiej instancji, planowana inwestycja nie spełnia warunku dotyczącego charakteru zabudowy, gdyż w planie jest mowa o zabudowie "jednorodzinnej wolnostojącej", a nie "jednorodzinnej w zabudowie bliźniaczej". Jako nieuzasadniony organ uznał również zarzut uchybienia terminu do wniesienia sprzeciwu wskazując, że termin ten należy uznać za zachowany, jeżeli przed jego upływem decyzja zostanie nadana w polskiej placówce pocztowej. Zdaniem organu, termin zachowano, gdyż decyzja organu pierwszej instancji w sprawie zgłoszenia złożonego w dniu 8 grudnia 2006 r. została nadana w urzędzie pocztowym w dniu 20 grudnia 2006 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. M., zarzucając naruszenie: - art. 30 ust. 5 oraz art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z uwagi na wniesienie sprzeciwu z uchybieniem ustawowego terminu, - art. 39 w zw. z art. 109 k.p.a. przez nieprawidłowe doręczenie decyzji stronom postępowania, - art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622), nakładającego na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymania czystości i porządku. W ocenie skarżącej, należy uznać za niezasadny argument podniesiony w kwestionowanej decyzji, iż budowa przydomowej oczyszczalni ścieków nie spełnia warunku dotyczącego charakteru zabudowy, tj. zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej. Skarżąca wskazała, że plan definiuje jedynie pojęcie zabudowy jednorodzinnej, obejmujące zarówno budynki wolnostojące, jak i budynki w zabudowie bliźniaczej (§ 6 pkt 9 planu) oraz zwróciła uwagę na brak w planie zapisu, odnoszącego się do przydomowych oczyszczalni ścieków. Zdaniem skarżącej, art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zezwala na budowę przydomowych oczyszczalni ścieków, spełniających wymagania określone w przepisach odrębnych i jest on przepisem szczególnym wobec uregulowań ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, uprawniających radę gminy do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony środowiska. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia. Sąd kontrolował decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia dotyczącego zamiaru budowy indywidualnej przydomowej oczyszczalni ścieków dla dwóch jednorodzinnych budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. Na wstępie należy zauważyć, iż organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie były związane wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] listopada 2007 r. sygn. akt [...], uchylającym postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd zwrócił uwagę na okoliczność, że decyzja organu pierwszej instancji została skierowana w jednej kopercie dla czterech stron postępowania, a ponadto na kopercie poza stwierdzeniem dwukrotnego awizowania nie zamieszczono żadnej informacji doręczyciela, dotyczącej miejsca pozostawienia awizowanej przesyłki. Sąd wskazał, iż rzeczą organu przed stwierdzeniem uchybienia terminu, zgodnie z obowiązkiem wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i dokładnego ustalenia stanu faktycznego, wynikającym z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., było podjęcie wszelkich czynności celem ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości, czy organ pierwszej instancji dokonał doręczenia decyzji zgodnie z przepisami. Brak dokonania starannych i szczegółowych ustaleń w tym zakresie (pomimo, iż już sama koperta i zwrotne poświadczenie odbioru wskazywało na uchybienie art. 40 § 3 k.p.a.) stanowi naruszenie przez organ odwoławczy ww. przepisów proceduralnych, a także naruszenie art. 134 k.p.a. - z tego względu Sąd nakazał organowi drugiej instancji przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu zbadania, czy zachowano wymogi określone w art. 40 § 3 k.p.a. oraz art. 41 – 43 k.p.a., które pozwoli na dokonanie oceny, czy przedmiotowe doręczenie zastępcze można uznać za skuteczne. Z akt administracyjnych nie wynika, aby organ odwoławczy zastosował się do zaleceń zawartych w uzasadnieniu powyższego wyroku. W treści kontrolowanej decyzji stwierdzono wyłącznie, iż organ jest ponownie zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, z uwagi na uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie zaś z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, stosownie do wskazań zawartych w wyroku Sądu, stanowi naruszenie ww. przepisu w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy powinien zbadać prawidłowość doręczenia sprzeciwu stronom, z uwzględnieniem wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] listopada 2007 r. sygn. akt [...], odnosząc się również do faktu, iż powtórnego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji dokonano z pominięciem niektórych stron postępowania. A zatem, w sytuacji ewentualnego ustalenia w postępowaniu wyjaśniającym, iż doręczenie przesyłki pocztowej adresowanej do W. M., M. M., M. M. oraz E. M., nadanej w dniu 20 grudnia 2006 r., a następnie dwukrotnie awizowanej (w dniu 3 stycznia 2007 r. i w dniu 9 stycznia 2007 r.) nie było prawidłowe, a więc także nie było skuteczne, organ powinien uwzględnić okoliczność, że decyzję organu pierwszej instancji doręczono powtórnie M. M. i E. M., z pominięciem W. M. i M. M., adresując przedmiotową przesyłkę także do D. S. i M. S. (podając ponadto nieprawidłowy adres dla D. i M. S.), którym decyzję doręczono już w dniu 11 stycznia 2007 r., jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach sprawy. Postępowanie odwoławcze składa się nie tylko z fazy postępowania wyjaśniającego i fazy wydania decyzji, ale także z fazy wstępnej, w której organ jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Obowiązek ten nakłada na organ przepis art. 134 k.p.a., przy czym stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. powinno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego, czy odwołujący się przekroczył termin określony w art. 129 § 2 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 maja 1994 r. sygn. akt SA/Gd 2813/93). Należy zatem stwierdzić, że Wojewoda [...] wydając zaskarżoną decyzję nie zbadał, czy zachowano termin do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, przez co naruszył art. 7, 77 § 1 oraz art. 134 k.p.a., a przede wszystkim – art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Stosownie do art. 152 cytowanej ustawy, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 210 ww. ustawy.