VII SA/Wa 997/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J.K. i S. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[..] marca 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia bądź zmiany decyzji I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M. Z., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 305 (trzysta pięć) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt złotych), tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 55 (pięćdziesiąt pięć) złotych. VII SA/Wa 997/10 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 13.07.2009r. J. i S. K., podstawie art.154 Kodeksu postępowania administracyjnego (jednolity tekst ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.), zwanego dalej K.p.a. , zwrócili się o uchylenie bądź zmianę decyzji nr [...] z dnia [...].08.2008r., [...]Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji nr [...] z dnia [...]04.2008r. odmawiającej J. i S. K. wydania pozwolenia na użytkowanie szklarni wybudowanej samowolnie w 1995r. na działce nr [...] przy ul. [...] w S.. W sprawie tej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym postanowieniem z dnia 17 grudnia 2008r. (sygn. akt II SA/Gd 741/08) odrzucił skargę J. K. i S. K. na decyzję organu li instancji nr [...] z dnia [...].08.2008r. Zdaniem wnioskodawców zmiana decyzji leży w ich słusznym interesie. [...] WINB decyzją z dnia [...].01.2010r., znak: [...], odmówił uchylenia bądź zmiany, w trybie art. 154 Kpa, decyzji własnej z dnia [...]08.2008r, znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta S. z dnia [...].04.2008r., znak: PINB [....], odmawiającą Państwu J. i S. K.wydania pozwolenia na użytkowanie szklarni wybudowanej samowolnie w 1995r, na działce nr [...]przy ul. [...] w S.. Organ I instancji stwierdził w uzasadnieniu, że mógłby dokonać weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej tylko z punktu widzenia przesłanek określonych w ww. przepisie, a mianowicie, gdy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Niewątpliwie podane okoliczności, iż szklarnia ma dla wnioskodawców charakter rekreacyjno-wypoczynkowy służą interesowi tych stron, jednak ich uwzględnieniu w sprawie niniejszej sprzeciwiają się przepisy szczególne, co rozstrzygnięto w ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...].08.2008r. Interes strony, nawet jeśli jest uzasadniony, nie może mieć jednak pierwszeństwa przed obowiązującymi przepisami, które ten interes wyłączają. Uwzględnienie interesu strony należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, nie pozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną VII SA/Wa 997/10 dla strony. Nie mieści się jednak w pojęciu interesu strony orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa (por. np. wyroki NSA z dnia 10 listopada 2000r., III SAB 91/99 - Lex nr 48002 i z dnia 9 maja 2005r., OSK 1746/04 - Palestra 2006/1 - 2/241). Tym samym nawet ewentualna ocena, iż interes po stronie J. i S. K. faktycznie istnieje nie mogłaby zezwolić organowi administracji publicznej na nie zastosowanie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie, którą z uwagi na okoliczności sprawy organ ten był związany. Interes strony w myśl art.154 §1 k.p.a. musi być bowiem "słuszny" (kwalifikowany), a za taki nie można uznać interesu, który jest sprzeczny z przepisami prawa. Ponadto słuszny interes strony nie może stać w kolizji z interesem społecznym (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2003r. III SA 1195/01 -Lex nr 137821). Niewątpliwie za uchyleniem odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego obiektu nie przemawia w niniejszej sprawie interes społeczny choćby z uwagi na fakt, iż właścicielami i wyłącznymi użytkownikami przedmiotowej szklarnia są J. i S. K. a właściciele nieruchomości sąsiedniej na etapie dotychczasowych postępowań sądowo-administracyjnych jak i obecnie wyrażają sprzeciw wobec istnienia szklarni i wskazywali na jej uciążliwość. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że odmowa wydania pozwolenia na użytkowanie wydana w niniejszej sprawie, była skutkiem naruszenia obowiązujących w trakcie budowy, przepisów § 12 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994r., (Dz. U. z 1995r, Nr 10, poz. 46 z późn. zm) w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Należy stwierdzić, iż decyzja odmawiająca wydania pozwolenia na użytkowanie jest decyzją nieprzyznającą części praw, przy czym jest decyzją związaną - organ jest zobligowany do wydania takiej decyzji w określonych prawem okolicznościach i wola stron czy też ich zgoda na zmianę lub uchylenie takiej decyzji w żadnych okolicznościach nie może skutkować zmianą bądź uchyleniem takiej decyzji. Zatem wobec zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego z 1994r., należy uznać, że niedopuszczalne jest uchylenie decyzji odmawiającej wydania pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 154 Kpa. Ponadto decyzję o uchyleniu innej decyzji w trybie art. 154 Kpa, organ może wydać tylko, gdy w ramach uznania administracyjnego organ dysponuje pewną gamą rozstrzygnięć nie pozostających jednak w kolizji z obowiązującym porządkiem VII SA/Wa 997/10 prawnym, a tak sytuacja nie zachodzi w przedmiotowej sprawie, gdyż jak wskazano powyżej, decyzja odmawiająca wydania pozwolenia na użytkowanie jest decyzją związaną - organ jest zobligowany do wydania takiej decyzji w określonych prawem okolicznościach, zatem zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji [...] WINB z dnia [...].08.2008r., znak: [...] mogłaby prowadzić do naruszenia przepisów prawa, tj. do naruszenia art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego z 1994r, który to przepis jako przepis o charakterze bezwzględnie obowiązującym w określonym stanie faktycznym, został zastosowany w tej sprawie. Decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżył S. K. wskazując na błędy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...].08.2008r.. Skarżący podniósł, ze ma interes prawny do naprawy i przywrócenia prawa, zdaniem skarżącego naruszenego przez organ przy rozpatrywaniu sprawy pozwolenia na użytkowanie szklarni wybudowanej na działce nr [...] przy ul. [...] w S.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 Nr 153, poz 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu {(art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)}. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie może być uwzględniona. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Zgodnie z dyspozycją art. 154 k.p.a. taka decyzja, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przy czym postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. - w przeciwieństwie do VII SA/Wa 997/10 postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzeniem weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny, lub słuszny interes strony. W niniejszej sprawie, do dokonania prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji, istotne jest wyjaśnienie pojęcie "nabycia prawa". Przez "nabycie prawa", należy m.in. rozumieć np. taką sytuację, w której organ administracyjny decyzją nakłada obowiązek. Taka decyzja może zostać uznana za decyzję, na podstawie której strona nabywa prawo, a zmiana takiej decyzji może powodować nałożenie obowiązku w większym wymiarze bądź na mniej korzystnych, a tym samym pogorszyć sytuację prawną strony. Natomiast decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jest decyzja odmowna dla wszystkich stron, np. decyzja cofająca w całości przyznane wcześniej uprawnienie lub stwierdzająca wygaśnięcie tego uprawnienia. Za przykład mogła by posłużyć właśnie omawiana decyzja, gdyby inwestorzy byli jedynymi stronami postępowania bo rzeczywiście oni nie nabyli prawa na mocy decyzji odmownej. Jednakże jak Sąd zauważył wyżej taka decyzja spełniałaby ten warunek gdyby nie fakt, że poza właścicielami i użytkownikami przedmiotowej szklarnia w postępowaniu uczestniczyli właściciele nieruchomości sąsiedniej nieruchomości którzy na etapie dotychczasowych postępowań sądowo-administracyjnych jak i obecnie wyrażają sprzeciw wobec istnienia szklarni i wskazywali na jej uciążliwość. W tej sytuacji niewątpliwie to oni mają interes prawny w utrzymaniu decyzji odmawiającej wydania pozwolenia na użytkowanie szklarni na podstawie art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego z 1994r., który to przepis jako przepis o charakterze bezwzględnie obowiązującym w określonym stanie faktycznym, został zastosowany w tej sprawie. W związku z powyższym, należy stwierdzić, że rozpoznanie przez organ administracyjny sprawy w trybie art. 154 § 1 k.p.a., ale na podstawie innych przesłanek niż w nim wymienionych, jest niedopuszczalne i stanowiłoby naruszenie prawa. W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego i to nie tylko tego jednego wskazanego przez organ, treścią "prawa nabytego" będzie rozstrzygnięcie o obowiązkach jednostki. Przez "prawo nabyte" należy rozumieć wszelkiego rodzaju prawa, a więc także prawa, które powstają przez prawomocne orzeczenie właściwej władzy, że na danej osobie ciąży sporny obowiązek. Prawem nabytym jest również wynikające z prawomocnego orzeczenia prawo właścicieli sąsiedniej nieruchomości w VII SA/Wa997/10 rozmiarach określonych przez to orzeczenie. Na zakończenie powyższych rozważań, zauważyć również należy, że wzruszenie decyzji w trybie art. 154 k.p.a. może dotyczyć jedynie takich decyzji, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć. Uchylenie lub zmiana decyzji w tym trybie może zajść zatem jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Uwzględnienie zatem interesu strony w rozumieniu art. 154 Kpa należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednajże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego przyjmuje ten sposób orzekania zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony (podobnie NSA w wyroku z dnia 09.05.2005r., sygn. akt OSK 1746/04, z dnia 04.10.1999r., sygn. akt IV S.A. 1434/97, z dnia 04.10.1999r., sygn. akt IV SA 1459/97). Odmowa wydania pozwolenia na użytkowanie wydana w niniejszej sprawie, była skutkiem naruszenia obowiązujących w trakcie budowy, przepisów § 12 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994r, (Dz. U. z 1995r., Nr 10, poz. 46 z późn. zm) w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Należy stwierdzić, iż decyzja odmawiająca wydania pozwolenia na użytkowanie jest decyzją nieprzyznającą części praw, przy czym jest decyzją związaną - organ jest zobligowany do wydania takiej decyzji w określonych prawem okolicznościach i wola stron czy też ich zgoda na zmianę lub uchylenie takiej decyzji w żadnych okolicznościach nie może skutkować zmianą bądź uchyleniem takiej decyzji. Zatem wobec zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego z 1994r., należy uznać, że również z tego powodu niedopuszczalne jest uchylenie decyzji odmawiającej wydania pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 154 Kpa. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.270) orzekł jak w sentencji wyroku.