VII SA/Wa 997/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant ref. staż. Kamil Mazański, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę S. B. ("skarżąca", "strona") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB", "organ odwoławczy") z [...] lutego 2018 r. znak [...], którą utrzymano w mocy decyzję wojewody odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] sierpnia 2017 r., Nr [...] Wojewoda [...] ("wojewoda", "organ I instancji") odmówił stwierdzenia na wniosek skarżącej nieważności decyzji Starosty [...] z [...] września 2016 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. i M. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle na działce nr ewid. [...], obr. R. [...] gmina R. Skarżąca wniosła odwołanie od orzeczenia wojewody. Decyzją z [...] lutego 2018 r. GINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Organ odwoławczy w części wstępnej uzasadnienia wskazał, że organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. (dotyczącym stwierdzenia nieważności) w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Zgodnie z dyspozycją art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej "prawo budowlane"), według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego, powyższy dokument inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Inwestorzy – D. B. i M. B. - wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę z [...] lipca 2016 r. złożyli oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną nr ewid. [...] na cele budowlane, wobec czego w analizowanym przypadku nie doszło więc do rażącego uchybienia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego. GINB stwierdził, że działka nr ewid. [...], na której przewidziano sporną inwestycję, w dniu wydania pozwolenia na budowę objęta była zakresem obowiązywania uchwały Rady Gminy R. z [...] grudnia 2005 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych we wsi R. po wschodniej stronie A. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2006 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.). Analiza dokumentacji projektowej zatwierdzonej kontrolowaną decyzją z [...] września 2016 r., nr [...], znak: [...], nie wykazała, aby w sprawie doszło do rażącego naruszenia wymogów zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych we wsi R. po wschodniej stronie A., w zakresie wymogów dotyczących przeznaczenia terenu inwestycyjnego. Działka inwestycyjna, na której zaprojektowano sporny budynek mieszkalny, położona jest na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem B5.1 MN/U - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług (§ 6 pkt 2 lit. c planu). Z projektu budowlanego nie wynika, aby parametry i cechy planowanego przedsięwzięcia rażąco naruszały warunki określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w szczególności co do nieprzekraczalnej linii zabudowy - odległość linii zabudowy od terenów ulic KD min. 5,00 m (projektowana - odległość linii zabudowy od ul. P. ok. 9,00 m - Projekt budowlany - Projekt zagospodarowania terenu, rys. Z1), minimalnej wielkości działki - 500 m2 (działka nr ewid. [...] o powierzchni 817 m2 - Projekt budowlany - Projekt zagospodarowania terenu, rys. Z1), wysokości zabudowy - maks. 11,00 m (projektowana - wysokość zabudowy 9,83 m - Projekt budowlany - Przekroje, rys. 12), liczby kondygnacji - maks. 2,5 (projektowana - liczba kondygnacji 2 - Projekt budowlany - Przekroje, rys. 12), powierzchni zabudowy działki - maks. 50% (projektowana - powierzchnia zabudowy 38,13% - Projekt budowlany - Projekt zagospodarowania terenu, rys. Z1), powierzchni biologicznie czynnej - min. 40% (projektowana - powierzchnia biologicznie czynna 61,87% - Projekt budowlany Projekt zagospodarowania terenu, rys. Z1), długości elewacji budynku - maks. 30,00 m (projektowana - najdłuższa elewacja o długości ok. 21,00 m - Projekt budowlany - Projekt zagospodarowania terenu, rys. Z1) oraz wymagań parkingowych - 2 miejsca parkingowe na 1 dom projektowany (projektowana - 2 miejsca parkingowe na 1 budynek mieszkalny - Projekt budowlany - Projekt zagospodarowania terenu, rys. Z1). Z akt sprawy nie wynika także, aby przyjęte rozwiązania projektowe uchybiały rażąco przepisom obowiązującym w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia, zwłaszcza zaś unormowaniom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm., według stanu prawnego na dzień wydania weryfikowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"). W szczególności nie uchybiono rażąco przepisowi § 12 ust. 1 pkt 1 i 2, który stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. W myśl § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu lub gzymsu zwróconego w stronę tej granicy, a także do balkonu, daszku nad wejściem, galerii, tarasu, schodów zewnętrznych, rampy lub pochylni - z wyjątkiem pochylni przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych. Elewacja północna budynku mieszkalnego znajduje się w odległości od 3,00 m do około 5,50 m od granicy działki nr ewid. [...], przy czym fragment ściany z otworami znajduje się w odległości ponad 4,00 od granicy z działką nr ewid. [...]. Elewacja południowa budynku mieszkalnego znajduje się w odległości od 3,39 m do 4,39 m od granicy działki, przy czym fragment ściany z otworami znajduje się w odległości ponad 4,00 od granicy z działką nr ewid. [...]. Elewacja wschodnia budynku mieszkalnego z otworami znajduje się w odległości ok. 9,00 m od granicy z działką nr ewid. [...] (ul. P.), zaś elewacja zachodnia budynku mieszkalnego z otworami znajduje się w odległości ok. 16,00 m od granicy z działkami nr ewid. [...] i [...]. Ponadto taras od strony południowej znajduje się w odległości 1,88 m od granicy działki, zaś okap od strony południowej znajduje się w odległości 2,39 m od granicy działki. W ocenie GINB sporna inwestycja nie narusza rażąco przepisów § 13 (przesłaniane obiektów budowlanych), § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych), § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych). Za bezzasadną organ odwoławczy uznał argumentację odwołania dotyczącą "zaciemnienia i zacienienia działki" skarżącej nr ewid. [...]. Przepisy § 13 (przesłaniane obiektów budowlanych) i § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) mają bowiem zastosowanie względem istniejących budynków i pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Z projektu zagospodarowania działki wynika natomiast, iż działka skarżącej nr ewid. [...] jest działką niezabudowaną. GINB stwierdził, że decyzja Starosty [...] z [...] września 2016 r., Nr [...], znak: [...], nie narusza też w sposób rażący przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego. Projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, które w czasie wykonania ww. projektu budowlanego były członkami właściwej izby samorządu zawodowego. Jednocześnie projektanci złożyli oświadczenia o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że kontrolowana decyzja Starosty [...] z [...] września 2016 r., nr [...] nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. W uzasadnieniu skargi wniesionej do WSA w Warszawie skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji GIMB z [...] lutego 2018 r. pominięcie skarżącej jako strony postępowania w procesie wydawania pozwolenia na budowę sąsiadującej nieruchomości. Ponadto skarżąca podniosła, że w skutek wybudowania spornego budynku poniosła szkodę w postaci obniżenia wartości należącej do niej nieruchomości, poprzez zaburzenie ładu architektonicznego. W kolejnych wątkach skargi skarżąca opisała szeroko pojętą szkodliwość sąsiadującej nieruchomości na jej nieruchomość. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz.718.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, czyli ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Realizując powyższe uprawnienia sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny zaistniały w sprawie i opisany we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, i w konsekwencji przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu z 21 lutego 2018 r. (zob.: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowił art. 156 § 1 k.p.a. Nie powielając wszystkich ustaleń organu, szczegółowo wymienionych w zaskarżonej decyzji, a które sąd uznaje za prawidłowe, należy zwrócić uwagę, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a., a służącej ochronie takich wartości jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego powodu tryb ten może być zastosowany tylko w przypadku bezspornego ustalenia wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji określonych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Przesłanka rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wystąpi wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W rozpoznawanej sprawie organy dokonały analizy decyzji o pozwoleniu na budowę pod kątem wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a., ze szczególnym uwzględnieniem przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), będącej podstawowym zarzutem skarżącej. Nie powielając wszystkich ustaleń organu, szczegółowo opisanych w zaskarżonej decyzji, a które sąd uznaje za prawidłowe, należy zwrócić uwagę, że stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w ramach postępowania wyjaśniającego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zobligowany do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ponadto zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ ma obowiązek zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Wydając pozwolenie na budowę organ jest zobowiązany do podejmowania rozstrzygnięć realizujących cele w zakresie zagospodarowania terenu sformułowane w planie miejscowym. Art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakłada też na organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek sprawdzenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Ostatnim z wymogów, jakie zostały nałożone na organ przed wydaniem pozwolenia na budowę jest sprawdzenie czy projekt budowalny został wykonany i sprawdzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowalne i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu lub jego sprawdzenia zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (art. 35 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). W rozpoznawanej sprawie organ architektoniczno-budowany, wydający kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję o pozwoleniu na budowę, dokonał pełnej i rzetelnej oceny spełnienia wymagań określonych w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Projekt budowlany spełnia wymogi formalne, jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia wymagań określonych w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Z powołanego przepisu wynika, że organ nie może uzależniać wydania pozytywnej decyzji od spełnienia dodatkowych warunków, nieprzewidzianych w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W razie spełnienia przesłanek wskazanych w tych przepisach organ ma obowiązek wydać rozstrzygnięcie zgodnie z żądaniem inwestora. Zarzut braku zapewnienia udziału w sprawie wszystkim osobom mającym przymiot strony postępowania na gruncie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego mógł stanowić wyłącznie przesłankę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji wyłącznie z uwagi na uchybienia proceduralne, stanowiące przesłanki wznowieniowe, stanowiłoby obejście przepisów określających terminy prekluzyjne do wniesienia podania o wznowienie postępowania (art. 148 § 1 i 2 k.p.a.). Reasumując uznać należy, że nie doszło do naruszeń przepisów wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia zawierają wszelkie określone prawem elementy. Organy w sposób wystarczający wyjaśniły również motywy zaskarżonych rozstrzygnięć, a uzasadnienia decyzji spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.