VII SA/Wa 998/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2013 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru instalacji tymczasowego panelu reklamowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...]na rzecz S. Sp. z o.o. z siedzibą w W.kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 z póżn. zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z póżn. zm.), w związku z brakiem uzupełnienia zgłoszenia przez S. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji tymczasowego panela reklamowego typu CLS o wymiarach powierzchni ekspozycyjnej 1,8 x 1,15 m, na dz. ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., o dokumenty określone w postanowieniu z dnia [...]października 2012 r. - wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania ww. robót budowlanych. Organ wskazał, że w dniu 24.10.2012r. do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] wpłynęło zgłoszenie pełnomocnika S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji tymczasowego panela reklamowego typu CLS o wymiarach jednej powierzchni ekspozycyjnej 1,8 x 1,15 m posadowionej na prefabrykowanej podstawie przestrzennej, nietrwale związanej z gruntem; ekran ekspozycyjny umieszczony na wysokości 0,9m, na dz. ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W.. Zdaniem organu analiza zgłoszenia oraz załączonych dokumentów wykazała braki uniemożliwiające prawidłową ocenę skuteczności zgłoszenia. W związku z powyższym, zgodnie z dyspozycją art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, postanowieniem nr [...] z dnia [...]października 2012 r. wezwano Inwestora do uzupełnienia zgłoszenia poprzez przedłożenie: • odpowiednich szkiców i rysunków wraz z opisem technicznym, wskazujących parametry poszczególnych elementów panela oraz sposób ich łączenia; • planu umiejscowienia panela w terenie sporządzony w skali umożliwiającej zbadanie zgodności lokalizacji panela z przepisami szczególnymi, w tym jednoznaczne stwierdzenie, czy projektowane urządzenie nie koliduje z istniejącymi sieciami; • wskazanie pełnomocnika umocowanego do odbioru korespondencji oraz adresu do korespondencji. Dalej organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Postanowienie zobowiązujace do usuniecia braków zostało doręczone dnia 2.11.2012r., zatem termin do uzupełnienia zgłoszenia upłynął w dniu 9.11.2012r. S. Sp. z o.o. wniosła do Wojewody [...]odwołanie od wskazanej wyżej decyzji. Wojewoda [...]decyzją z dnia [...]lutego 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 30 ust. 2 oraz ust. 6 i 7 ustawy Prawo budowlane ma kompetencję do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw do zamiaru wykonania robót wskazanych w zgłoszeniu. Wniesienie sprzeciwu oznacza brak zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej. Wskazał następnie, że przepisy prawa przewidują dwa odrębne powody sprzeciwu. Pierwszym, zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego jest niedopełnienie przez inwestora we właściwym terminie obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów, mimo wezwania go do tego przez organ postanowieniem. Drugim, zgodnie z art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego jest stwierdzenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, że realizacja zamierzenia inwestycyjnego na podstawie zgłoszenia nie jest dopuszczalna z powodów merytorycznych. Zamierzenie inwestycyjne objęte zgłoszeniem przewiduje realizację robót budowlanych polegających na instalacji tymczasowego panelu reklamowego typu CLS o wymiarach jednej powierzchni 1,8 x 1,15 m, posadowionej na prefabrykowanej podstawie przestrzennej, nietrwale związanej z gruntem, na działce nr ew. [...]z obrębu [...]przy ul. [...] w dzielnicy [...]. Zgłoszenie inwestora sformułowane zostało w sposób bardzo niejasny i nie wynika z niego jednoznaczne umiejscowienie obiektu objętego zgłoszeniem. Z przeprowadzonej przez organ odwoławczy analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż organ I instancji nałożył na Inwestora obowiązek uzupełnienia wskazanych braków i wobec ich nie uzupełnienia, działając na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego wniósł przedmiotowy sprzeciw. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty odwołania nie znalazły potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. W szczególności w ocenie Wojewody [...]obowiązek uzupełnienia zgłoszenia nałożony postanowieniem był zasadny a wobec braku jego wykonania przez inwestora organ I instancji nie mógł wydać innej decyzji. Skargę na powyższą decyzję złożyła S. Sp. z o.o. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że do zgłoszenia dołączono wszystkie dokumenty wymagane w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ ma prawo zażądać uzupełnienia zgłoszenia o stosowne dokumenty, ale żądanie te musi być uzasadnione i wynikać z potrzeb rozpatrzenia sparwy. Z uzasadnienia postanowienia z dnia 30 października 2012 r. wynika jedynie, że do zgłoszenia nie załączono wykazanych w postanowieniu dokumentów. Nie wykazano dlaczego zdaniem organu te dokumenty są konieczne do rozpatrzenia zgłoszenia. W tym stanie rzeczy, żądanie uzupełnienia zgłoszenia nie zostało w sposób należyty uzasadnione. Bezpodstawne było żądanie wskazania pełnomocnika do którego należy kierować korespondencję oraz adres do korespondencji. Zgłoszenia dokonał w imieniu S. Sp. z o.o. pełnomocnik R. S. wskazując jako swój adres - adres S. Sp. z o.o. w W.. Postępowanie przeprowadzone przez Wojewodę [...]naruszyło podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 77 i 107 k.p.a. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się w ogóle do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Jak również nie wyjaśnił, dlaczego uważa, że postępowanie organu pierwszej instancji było prawidłowe i zgodne z obowiązującym prawem. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób oczywisty wynika, że organy wiedziały jakie roboty budowlane są przedmiotem zgłoszenia i w jakim miejscu mają być wykonywane. Wprawdzie Wojewoda [...]podnosił w uzasadnieniu swojej decyzji, że ze zgłoszenia nie wynika w sposób jednoznaczny umiejscowienie obiektu, ale nie odniósł się do pozostałych żądań organu pierwszej instancji, które były nieuzasadnione. Zdaniem Skarżącego żądanie dostarczenia planu umiejscowienia panela w terenie sporządzonego w skali umożliwiającej zbadanie zgodności z przepisami szczególnymi, w tym stwierdzenie, czy projektowane urządzenie nie koliduje z istniejącymi sieciami, było nieuzasadnione i nie miało żadnego umocowania w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ pierwszej instancji otrzymał, przy zgłoszeniu mapę geodezyjną z zaznaczona lokalizacją urządzenia reklamowego. Żaden przepis prawa nie nakłada obowiązku dołączania mapy w określonej skali. W postanowieniu Prezydenta [...] z dnia [...]października 2012 r. nie wskazano nawet jakiego planu i w jakiej skali, żąda organ. Tak sformułowane żądanie, może być zawsze podstawą do zgłoszenia sprzeciwu. Pomijając kwestie, że żądania organu pierwszej instancji dotyczące zgłoszenia nie miały oparcia w przepisach, to przed wszystkim nie zostały w jakikolwiek sposób uzasadnione. Organ posiadał wszystkie informacje dostępne do rozpatrzenia zgłoszenia. Nawet, gdyby lokalizacja przedmiotowego urządzenia reklamowego kolidowała z jakąkolwiek siecią uzbrojenia terenu, to z uwagi na fakt, że przedmiotem zgłoszenia jest urządzenie reklamowe przestawne, nietrwale związane z gruntem, to kolizja taka nie stanowi powodu do zgłoszenia sprzeciwu. Zgłaszając sprzeciw z tego powodu organ powinien wykazać, że taka kolizja zachodzi. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższą regulację skarga została uwzględniona. Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...]lutego 2013 r. Wojewoda [...]utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...]wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia przez S. Sp. z o.o. robót budowlanych polegających na instalacji tymczasowego panelu reklamowego typu CLS o wymiarach jednej powierzchni 1,8 x 1,15 m, posadowionej na prefabrykowanej podstawie przestrzennej nietrwale związanej z gruntem na dz. ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W.. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, 15 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przystępując do oceny zaskarżonej decyzji wskazać trzeba, że przepis art. 138 k.p.a., na podstawie którego organ wydał zaskarżoną decyzję ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Oznacza to, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego była ocena prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej, pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją, z uwzględnieniem zarzutów przedstawionych w odwołaniu. Dwuinstancyjność postępowania oznacza, że złożenie przez stronę odwołania od decyzji organu I instancji powoduje, iż sprawa rozpoznawana jest ponownie przez organ odwoławczy. Innymi słowy każda sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia organu I instancji podlega, na skutek złożenia środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w pełnym zakresie przez organ II instancji z ustosunkowaniem się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym. Organ odwoławczy, z pominięciem powołanych wyżej zasad, nie odniósł się do zasadniczej kwestii w rozpatrywanej sprawie. Nie wyjaśnił, czy w okolicznościach faktycznych, podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu organ I instancji na mocy postanowienia z dnia [...]października 2012 roku, nr [...]miał prawo żądać od skarżącego wymienionych w nim dokumentów. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda wskazał jedynie, że inwestor nie wykonał nałożonego na niego obowiązku przez organ I instancji. Nie zbadał natomiast, czy zakres obwiązków został nałożony zgodnie z treścią art 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Za wystarczające w tym zakresie nie można uznać jedynie ogólnego wskazania przez organ odwoławczy, że obowiązki te zostały nałozone zgodnie z prawem. Taki sposób rozpoznawania sprawy przez organ odwoławczy uchybia także zasadzie dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy bowiem – w ramach kontroli instancyjnej - rozstrzyga ponownie sprawę pod względem merytorycznym, przeprowadzając w miarę potrzeby dalsze postępowanie wyjaśniające. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że do uznania, iż zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Nieodzowne jest również, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Skarżąca tak w odwołaniu, jak i w skardze podnosiła, że przedłożenie żądanych dokumentów jest niezasadne oraz, że złożyła wszystkie dokumenty wymagane przy zgłoszeniu robót budowlanych. Brak rozważań organu odwoławczego w powyższym zakresie obligował Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji, wobec naruszenia wskazanych na wstępie przepisów postępowania w związku z treścią art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie ocena, czy obowiązki nałożone na inwestora na podstawie postanowienia Prezydenta [...]z dnia [...]października 2012 roku, nr [...]zostały na niego nałożone zasadnie. W konsekwencji, czy zasadne było wniesienie sprzeciwu przez wskazany organ do zgłoszenia zamiaru wykonania spornej inwestycji. W świetle powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w pkt I i II sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ww. ustawy.