VII SA/Wa 999/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Protokolant Marcin Grabowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2006 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej skargę oddala. Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2004 r. znak : [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Spółce z o. o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z nawierzchniami drogowymi w [...], przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Starosta [...], działając w oparciu o art. 40 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane przeniósł ww. decyzję na rzecz [...] S.C. P. Z., K. K. W dniu [...] grudnia 2005 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2004 r. Wojewoda [...], po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2004 r., decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r, stwierdził na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, nieważność decyzji Starosty. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] Burmistrz Miasta [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla dwóch budynków trzykondygnacyjnych natomiast decyzja Starosty [...] z dnia [...] października zatwierdza projekt budowlany budynku mieszkalnego o wysokości czterech kondygnacji, co stanowi rażące naruszenie przepisów art. 34 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Ponadto decyzja Starosty [...] udziela pozwolenia na budowę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], natomiast decyzja Burmistrza Miasta [...] ustala warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla PHU [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], co stanowi naruszenie przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu wadliwość przedmiotowej decyzji wynika także z niedopełnienia przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane a inwestor nie wskazał, jakie dokumenty potwierdzają jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł [...] S.C. P. Z., K. K. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ uznał, że nietrafne było stwierdzenie organu wojewódzkiego, że inwestor nie posiadał decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Ze znajdującej się w aktach sprawy kopii postanowienia Sądu Rejonowego w [...] XII Wydział Gospodarczy KRS z dnia [...] marca 2004 r. wynika, że nastąpiła wyłącznie zmiana firmy podmiotu, który uzyskał decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania z przedsiębiorstwa handlowo – usługowego [...] Sp. z o.o. na [...] Sp. z o. o. Z punktu widzenia prawa jest to ten sam podmiot o innej firmie nazwie), a zatem zachodzi tożsamość między Przedsiębiorstwem Handlowo–Usługowym [...] Sp. z o.o. a [...] Sp. z o.o. W ocenie organu odwoławczego również nieprawidłowe wypełnienie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przejawiające się w niewypełnieniu wszystkich rubryk nie można uznać za rażące naruszenie prawa, skutkujące obowiązkiem stwierdzenia nieważności decyzji. Organ odwoławczy podzielił natomiast stanowisko organu I instancji w kwestii dotyczącej wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę niezgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wobec powyższego organ stwierdził, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 obligującym do stwierdzenia jej nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Starosta [...] we własnym imieniu i jako reprezentant Starostwa [...] . Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił : naruszenie oraz błędną wykładnię art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, naruszenie oraz błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie art. 6,7,8,9 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania administracyjnego w tym naruszenie zasady praworządności, zasady zaufania obywateli do organów państwa oraz zasady informowania strony i czuwania by nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, naruszenie art. 77 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, w tym nie rozpatrzenia stanowiska zajętego w piśmie Starosty [...] pt. " Stanowisko organu". W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu jako wniesiona przez podmiot, który nie ma w sprawie interesu prawnego. Stosownie do treści art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), która w niniejszej sprawie ma zastosowanie z mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (oraz prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym). Zgodnie zaś z art. 50 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie skargę wniosło Starostwo w [...]. Starostwo jako podmiot posiadający osobowość prawną ma zdolność do występowania przed sądem administracyjnym w charakterze strony (tzw. zdolność sądową – art. 25 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Skoro zaś skargę wniósł podmiot, mogący co do zasady występować w charakterze strony (skarżącego), to konieczne było dokonanie oceny jego legitymacji czynnej (do wniesienia skargi) na gruncie konkretnej sprawy. Badanie tej legitymacji wymaga zaś poczynienia ocen w sferze materialnoprawnej. tj. zbadania, czy skarżące Starostwo posiada interes prawny wynikający ze stosunku administracyjnoprawnego zaistniałego w kontrolowanej przez Sąd sprawie, regulowanego przez przepisy materialnego prawa administracyjnego. Składające w niniejszej sprawie skargę Starostwo nie wykazało interesu prawnego w sprawie i w ocenie Sądu interesem takim nie dysponowało. Przedmiotem kontrolowanej przez Sąd sprawy administracyjnej było stwierdzenie nieważności pozwolenia budowlanego wydanego przez Starostę [...] a zatem ramy tej sprawy administracyjnej wyznaczają też granice, w których należy doszukiwać się interesu prawnego stron tego stosunku administracyjnoprawnego. Stwierdzić należy, że badanie ważności decyzji wydanej przez organ administracyjny (Starostę [...]), wyklucza organ wydający tę decyzję z kręgu podmiotów będących stronami w postępowaniu, gdyż organ rozstrzygający sprawę kształtuje stosunek administracyjnoprawny jako relację pomiędzy przepisem prawa (uprawnieniem lub obowiązkiem) którego podmiotem jest strona postępowania. Organ zaś działa w formie władczej kształtując ten stosunek, dlatego też nie może być stroną takiego stosunku. Z tego względu Starosta jako organ wydający pozwolenie budowlane nie może też być stroną w postępowaniu o ustalenie legalności takiej decyzji. Jeśli zaś chodzi o Starostwo to istnienie interesu prawnego Starostwa mogłoby wiązać się jedynie z jego statusem jako osoby prawnej, nie zaś jako podmiotu realizującego poprzez swe organy uprawnienia władcze w wykonywaniu zadań publicznych. Te dwa całkowicie odmienne zakresy występowania są w obrocie prawnym i wymagają zdecydowanego rozróżnienia oraz nie mogą być w żadnym wypadku wykorzystywane zamiennie. W sprawie dotyczącej pozwoleń budowlanych Starostwo działa niewątpliwie w ramach "imperium" realizując – przez swój organ umocowany do wydawania decyzji - zadania o charakterze publicznym, na realizację których Państwo wyposaża je w odpowiednie środki. Realizacją zadań publicznych jest ryzyko związane z prawidłowym wykonywaniem tych zadań. W tym względzie warto odwołać się pomocniczo do ustalonego orzecznictwa NSA na tle oceny zagadnienie dbałości urzędów skarbowych o wpływy z tytułu podatków (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2000 sygn. akt II SA 1599/99 Lex w 54730 i wyrok NSA z dnia 17 listopada 2000 sygn. akt II SA 194/00 Lex nr 57 188). W żadnym też razie Starostwo nie występuje jako strona stosunku administracyjnego związanego z wydawanym pozwoleniem budowlanym, ani też jako strona postępowania o ustalenie legalności takiej decyzji. Wywodząc zaś swój interes z ewentualnej przyszłej sprawy odszkodowawczej wyraźnie wskazuje na cywilny charakter stosunku, z którego wywodzi swój interes prawny. Skoro jednak podstawą dla zaistnienia tego interesu jest stosunek o charakterze cywilnym a nie administracyjnym, to brak jest podstaw do uznania Starostwa za stronę uprawnioną do kwestionowania decyzji o stwierdzeniu nieważności pozwolenia budowlanego. Zważywszy na przyczynę oddalenia skargi niemożliwe było ustosunkowanie się Sądu do zarzutu merytorycznego sformułowanego w skardze, jak również dokonanie oceny legalności zaskarżonej decyzji poza granicami zarzutów skargi. Stwierdzenie, ze skarżący w konkretnej sprawie nie ma interesu prawnego ma taki skutek, że skarga ulega oddaleniu, a nie odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2000r. sygn. akt II SA 2109/00 OSP 2001/6/86 wydany wprawdzie w czasie obowiązywania ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelny Sadzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368, ale którego teza, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, zachowała aktualność na gruncie ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z powyższych względów, z mocy art. 151 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak na wstępie.