VII SA/Wa 999/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2007 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] marca 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych skargę oddala. VII SA/Wa 999/07 UZASADNIENIE Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa działając z urzędu decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. wydaną na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) oraz w związku z art. 36 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budowlanych oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42, z późn. zm.), stwierdziła nieważność decyzji [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r., o nadaniu A. K. uprawnień budowlanych do projektowania w ograniczonym zakresie w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, w części dotyczącej uprawnień do sprawdzania projektów architektoniczno-budowlanych. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa nadała A. K. uprawnienia budowlane do projektowania w ograniczonym zakresie w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Szczegółowy zakres powyższych uprawnień został określony na drugiej stronie tej decyzji, gdzie wskazano, że na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, w zakresie objętym specjalnością konstrukcyjno-budowlaną, nadane A. K. uprawnienia stanowią podstawę do projektowania, sprawdzania projektów architektoniczno-budowlanych, sprawowania nadzoru autorskiego oraz sprawowania kontroli technicznej utrzymania obiektów budowlanych. Dostrzegając niezgodność wydanej decyzji z przepisami, Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa pismem z dnia 3 grudnia 2006 r. zwróciła się do Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa po przeprowadzeniu postępowania stwierdziła, że istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r., w części upoważniającej A. K. do sprawdzania projektów architektoniczno-budowlanych. Organ stwierdził, że stan prawny w zakresie nadawania uprawnień budowlanych wynika z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późno zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 96, poz. 817), które obowiązywało w momencie wydawania przedmiotowej decyzji. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, za samodzielną funkcję techniczną w budownictwie uważa się działalność związaną z koniecznością fachowej oceny zjawisk technicznych lub samodzielnego rozwiązywania zagadnień architektonicznych i technicznych oraz techniczno-organizacyjnych, a w szczególności działalność obejmującą projektowanie, sprawdzanie projektów architektoniczno-budowlanych i sprawowanie nadzoru autorskiego. Przy czym przepis ten jest jedynie normą ogólną wskazującą jaką działalność uznaje się za wykonywanie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Natomiast szczegółowy zakres uprawnień budowlanych w poszczególnych specjalnościach określają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, które obowiązywało w momencie wydawania kwestionowanej decyzji. Prawa i obowiązki osób wykonujących samodzielne funkcje techniczne na budowie wynikają także z przepisów Rozdziału 3 Prawa i obowiązki uczestników procesu budowlanego ustawy - Prawo budowlane. W szczególności przepis art. 20 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, wskazuje, że projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego. W konsekwencji organ stwierdził, że art. 12 ustawy - Prawo budowlane nie określa zakresu konkretnych uprawnień budowlanych ani też nie stanowi podstawy do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej projektanta. Prawo do sprawdzania projektów architektoniczno-budowlanych zostało zastrzeżone w art. 20 ust. 2 ustawy -Prawo budowlane wyłącznie dla osób posiadających uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń. Kwestionowana w trybie nieważności decyzja nie mogła zatem nadać uprawnień budowlanych w zakresie szerszym niż wynikający z przepisów Prawa budowlanego. Czynność w postaci sprawdzenia projektu architektoniczno-budowlanego dokonana przez osobę posiadającą ograniczone uprawnienia budowlane byłaby wbrew wyraźnemu przepisowi prawa, co stanowiłoby rażące naruszenie art. 20 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Kwestionowana decyzja nadała uprawnienia do sprawdzania projektów architektoniczno-budowlanych osobie ze średnim wykształceniem, której nadano uprawnienia w ograniczonym zakresie. Stanowiło to zdaniem organu rażące naruszenie art. 14 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, który stanowi, że do projektowania bez ograniczeń wymagane jest posiadanie wykształcenia wyższego. A. K. jest technikiem budowlanym i spełniał warunki konieczne do ubiegania się o uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w ograniczonym zakresie. Zgodnie z § 17 ust. 2 w/w rozporządzania Ministra Infrastruktury, uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w ograniczonym zakresie uprawniają do projektowania obiektu budowlanego lub kierowania robotami budowlanymi związanymi z obiektem budowlanym o kubaturze do 1 000 m3 oraz o wysokości do 12 m nad poziomem terenu, do 3 kondygnacji nadziemnych i o wysokości kondygnacji do 4,8 m; posadowionego na głębokości do 3 m poniżej poziomu terenu, bezpośrednio na stabilnym gruncie nośnym przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m; niezawierającego elementów wstępnie sprężanych na budowie; niewymagającego uwzględniania wpływu eksploatacji górniczej. Powyższy przepis określa szczegółowo rodzaj obiektów budowlanych do projektowania lub kierowania, których upoważniają uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w ograniczonym zakresie. Przywołanie w kwestionowanej decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych w części określającej zakres nadanych uprawnień przepisu art. 12 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane było wadliwe i w konsekwencji doprowadziło do nadania uprawnień do sprawdzania projektów architektoniczno-budowlanych osobie posiadającej uprawnienia do projektowania w ograniczonym zakresie. Organ stwierdził, że decyzja Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa naruszała w rażący sposób wskazane przepisy, gdyż przyznawała uprawnienie wbrew ustawowym przesłankom. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł A. K. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący podkreślił, iż w jego przekonaniu, decyzja o nadaniu mu uprawnień została wydana zgodnie z prawem, na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane oraz § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Nie była zatem przesłanek do stwierdzania jej nieważności ani z powodu braku podstawy prawnej ani z powodu rażącego naruszenia prawa. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 1, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 36 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budowlanych oraz urbanistów po rozpatrzeniu wniosku A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] stycznia 2006 r. stwierdzającej nieważność decyzji [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r., w części nadającej uprawnienia do sprawdzania projektów architektonicznych -utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ ponownie uznał, iż w kwestionowanej decyzji nastąpiło rażące naruszenia art. 14 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane oraz § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Zgodnie z art. 14 ust 3 ustawy - Prawo budowlane, uzyskanie uprawnień budowlanych wymaga: 1) do projektowania bez ograniczeń i sprawdzania projektów architektoniczno-budowlanych: a) posiadania wyższego wykształcenia odpowiedniego dla danej specjalności, b) odbycia dwuletniej praktyki przy sporządzaniu projektów, c) odbycia rocznej praktyki na budowie; 2) do projektowania w ograniczonym zakresie: a) posiadania średniego wykształcenia odpowiedniego dla danej specjalności lub pokrewnego wyższego wykształcenia, b) odbycia pięcioletniej praktyki przy sporządzaniu projektów, odbycia rocznej praktyki na budowie. Stosownie do tej regulacji warunkiem uzyskania uprawnień budowlanych do projektowania bez ograniczeń i sprawdzania projektów architektoniczno-budowlanych jest m.in. posiadanie wyższego wykształcenia odpowiedniego dla danej specjalności, w tym przypadku dla specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Natomiast posiadanie wykształcenia średniego upoważnia jedynie do uzyskania uprawnień budowlanych do projektowania w ograniczonym zakresie, bez możliwości sprawdzania projektów architektoniczno-budowlanych. Z akt sprawy wynikało, że skarżący legitymuje się tytułem zawodowym technika budowlanego i uzyskał uprawnienia budowlane do projektowania w ograniczonym zakresie, które jednocześnie, jak określała to decyzja uprawniały do sprawdzania projektów architektoniczno-budowlanych. Tymczasem w świetle cytowanego art. 14 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane, organ nie mógł nadać uprawnień do sprawdzania projektów osobie legitymującej się średnim wykształceniem technicznym. Z porównania treści art. 14 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane z treścią decyzji, na mocy której A. K. uzyskał, jako technik budowlany, uprawnienia do sprawdzania projektów, wynika, że decyzja ta przyznała uprawnienia do sprawdzania projektów architektonicznych wbrew oczywistym przesłankom określonym w tych przepisach. W obowiązującym wówczas stanie prawnym, jak i obecnie, nie było możliwości nadania uprawnień budowlanych do projektowania w ograniczonym zakresie, które jednocześnie upoważniałyby do sprawdzania projektów architektoniczno-budowlanych. Nie ulega zatem wątpliwości, że kwestionowana w trybie nieważności decyzja stoi w oczywistej sprzeczności z art. 14 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane i w rażący sposób narusza te przepisy. Ponadto decyzja [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r. o nadaniu A. K. uprawnień budowlanych rażąco narusza § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Zgodnie z tym przepisem rozporządzenia, uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w ograniczonym zakresie uprawniają do projektowania obiektu budowlanego lub kierowania robotami budowlanymi związanymi z obiektem budowlanym o kubaturze do 1.000 m3 oraz o wysokości do 12 m nad poziomem terenu, do 3 kondygnacji nadziemnych i o wysokości kondygnacji do 4,8 m, posadowionego na głębokości do 3 m poniżej poziomu terenu, bezpośrednio na stabilnym gruncie nośnym, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m, nie zawierającego elementów wstępnie sprężanych na budowie, nie wymagającego uwzględniania wpływu eksploatacji górniczej. Przepis ten konkretyzuje zakres ograniczonych uprawnień budowlanych i ma charakter zamknięty. Organ nie mógł więc nadać stronie uprawnień w ograniczonym zakresie, które upoważniałby również do sprawdzania projektów architektoniczno-budowlanych. Kwestionowana decyzja [...] Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej w wyżej opisanym stanie faktycznym i prawnym wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie Krajowa Komisja Kwalifikacyjna podtrzymała swoje stanowisko, że art. 12 ust. 1 - ustawy Prawo budowlane jest przepisem ogólnym. Przepis ten nie rozstrzyga o zakresie uprawnień budowlanych i w związku z tym nie mógł stanowić podstawy nadania konkretnych uprawnień skarżącemu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. K. domagając się uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Skarżący podkreślił, iż w jego przekonaniu, decyzja o nadaniu mu uprawnień została wydana zgodnie z prawem, bowiem w jego ocenie art. 12 ust. 1 ustawy -Prawa budowlanego określa dokładnie i konkretnie uprawnienia budowlane skarżącego i stanowi między innymi podstawę do sprawdzania projektów architektoniczno-budowlanych. Stąd nie było przesłanek do stwierdzania nieważności kwestionowanej z powodu rażącego naruszenia prawa, a ocena dokonana przez organ była wadliwa. W odpowiedzi na skargę, Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Na wstępie należy podkreślić, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 156 § 1 kpa. Postępowanie to stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnosciowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punku widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt1-7k.p.a. Jedną z przesłanek zastosowania tego trybu jest wydanie kwestionowanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), które określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej miał obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, istnieje w sytuacji, gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym przepisem prawa. Naruszenie ma charakter rażący, gdy daje się stwierdzić, w sposób oczywisty i bezsporny, a więc gdy decyzja została wydana wbrew jasnym przesłankom przepisu. Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepis art. 12 ust. 1 - ustawy Prawo budowlane jest przepisem ogólnym, formułuje definicję samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, określa jaka działalność jest związana z ich wykonywaniem, ale nie rozstrzyga o zakresie uprawnień budowlanych w danej specjalności i w związku z tym nie mógł stanowić podstawy nadania konkretnych uprawnień. Warunkiem uzyskania uprawnień budowlanych w danej specjalności i zakresie jest posiadanie odpowiedniego wykształcenia wyższego lub średniego i odbycie wymaganej praktyki zawodowej. W okolicznościach sprawy należało odnieść zakres przysługujących skarżącemu a określonych w decyzji uprawnień, do stanu prawnego istniejącego w dniu ich nadawania, który wynikał z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 96, poz. 817). Skoro skarżący legitymował się tytułem zawodowym technika budowlanego to zasadnie uzyskał uprawnienia budowlane do projektowania w ograniczonym zakresie. W świetle art. 14 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane, organ nie mógł nadać uprawnień do sprawdzania projektów osobie legitymującej się średnim wykształceniem technicznym, czyli takiej która z tego powodu uzyskała uprawnienia do projektowania w zakresie ograniczonym. Z porównania treści pkt 1 i 2 art. 14 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane z treścią decyzji, na mocy której A. K. uzyskał, jako technik budowlany, uprawnienia do sprawdzania projektów wynika, że decyzja ta przyznała uprawnienia do sprawdzania projektów architektonicznych wbrew oczywistym przesłankom określonym w tych przepisach. Nie było (ani ówcześnie ani aktualnie) możliwości nadania skarżącemu uprawnień budowlanych do projektowania w ograniczonym zakresie, które jednocześnie upoważniałyby go do sprawdzania projektów architektoniczno-budowlanych. Nie ulega zatem wątpliwości, że kwestionowana w trybie nieważności decyzja w rażący sposób naruszała przepis art. 14 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawa budowlanego w związku z § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Zakres uprawnień przysługujących skarżącemu precyzował § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie(Dz. U. Nr 96, poz. 817). W przepisie tym nie było mowy o uprawnieniu do sprawdzania projektów architektoniczno -budowlanych. Zasadnie organ podniósł, że przepis rozporządzenia konkretyzuje zakres ograniczonych uprawnień budowlanych i ma charakter wyczerpujący. Decyzja nie mogła więc kreować takich uprawnień do projektowania w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w ograniczonym zakresie, które upoważniałby jednocześnie do sprawdzania projektów architektoniczno-budowlanych, ponieważ było to wbrew jasnym przesłankom przepisu. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione we wniesionej skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku a częściowa nieważność kwestionowanej decyzji jawi się jako oczywista, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).