VII SA/Wa 999/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2013 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...]na rzecz S. Sp. z o.o. z siedzibą w W.kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent [...]decyzją z dnia [...]listopada 2012 r., nr [...]na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 z póżn. zm.), art. 104 Ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z póżn. zm.), w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41 poz. 361 z póżn. zm.) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 z póżn. zm.) w związku z brakiem uzupełnienia zgłoszenia p. R. S., pełnomocnika S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. dokonanego dnia 15.10.2012r. zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji tymczasowego panela reklamowego typu CLS o wymiarach jednej powierzchni ekspozycyjnej 1,8 x 1,15 m posadowionej na prefabrykowanej podstawie przestrzennej, nietrwale związanej z gruntem; ekran ekspozycyjny umieszczony na wysokości 0,9m, na dz. ew. [...]z obrębu [...]przy ul. [...]w Dzielnicy [...], o dokumenty określone postanowieniem nr [...] z dnia [...]października 2012 r. wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania w/w robót budowlanych. Organ wskazał, że w dniu 24.10.2012r. do Wydziału Architektury i Budownictwa dla [...]wpłynęło zgłoszenie R. S., pełnomocnika S.Sp. z o.o. z siedzibą w W. dokonane dnia [...].10.2012r. zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji tymczasowego panela reklamowego typu CLS o wymiarach jednej powierzchni ekspozycyjnej 1,8 x 1,15 m posadowionej na prefabrykowanej podstawie przestrzennej, nietrwale związanej z gruntem; ekran ekspozycyjny umieszczony na wysokości 0,9m, na dz. ew. [...]z obrębu [...]przy ul. [...]w Dzielnicy [...] Następnie wskazał, że analiza zgłoszenia oraz załączonych dokumentów wykazała braki uniemożliwiające prawidłową ocenę skuteczności zgłoszenia. W związku z powyższym, zgodnie z dyspozycją art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, postanowieniem nr [...]z dnia [...]października 2012 r. wezwano Inwestora do uzupełnienia zgłoszenia poprzez przedłożenie: • ostatecznej decyzji [...]Konserwatora Zabytków wyrażającej zgodę na umieszczenie panela reklamowego na terenie wpisanym do rejestru zabytków - teren wyznaczony ulicami: [...]-[...]-[...]-[...]-[...]- zachodnim brzegiem Jeziorka [...], potokiem łączącym Jeziorko [...]z Jeziorkiem [...], ulicą [...]i ulicą [...], stanowiący zespół urbanistyczny i budowlany dawnego "[...]" (zwanego też "[...]"), na którym znajduje się dz. nr ew. [...]z obrębu [...], jest wpisany do Wojewódzkiego Rejestru Zabytków pod numerem rejestru [...]; • odpowiednich szkiców i rysunków wraz z opisem technicznym, wskazujących parametry poszczególnych elementów panela oraz sposób ich łączenia; • planu umiejscowienia panela w terenie sporządzony w skali umożliwiającej zbadanie zgodności lokalizacji panela z przepisami szczególnymi, w tym jednoznaczne stwierdzenie, czy projektowane urządzenie nie koliduje z istniejącymi sieciami; W uzasadnieniu wskazanej wyżej decyzji organ wskazał również, że zgodnie z treścią art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego: w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Postanowienie zostało doręczone dnia 2.11.2012r., zatem termin do uzupełnienia zgłoszenia upłynął dnia 9.11.2012r. W dniu [...] grudnia 2012 roku S.Sp. z o.o. wniósł do Wojewody [...]za pośrednictwem Prezydenta [...]odwołanie od wskazanej wyżej decyzji. Wojewoda [...]decyzją z dnia [...]lutego 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania S.Sp. z o.o. z siedzibą w W. - reprezentowanej przez radcę prawnego P. G., od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...]listopada 2012 r., Nr [...] (znak [...]) wnoszącej sprzeciw wobec zgłoszenia przez Inwestora – S.Sp. z o.o. z siedzibą w W., zamiaru prowadzenia robót budowlanych polegających na instalacji tymczasowego panelu reklamowego typu CLS o wymiarach jednej powierzchni 1,8 x 1,15 m, posadowionej na prefabrykowanej podstawie przestrzennej, nietrwale związanej z gruntem, na działce nr ew. [...]z obrębu [...]przy ul. [...]w dzielnicy [...] [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...]z dnia [...]listopada 2012 r., Nr [...] (znak: [...]). Organ wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 2 oraz ust. 6 i 7 ustawy Prawo budowlane organ administracji publicznej ma kompetencję do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw do zamiaru wykonania robót objętych w zgłoszeniu. Wniesienie sprzeciwu oznacza brak zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej. Sprzeciw jest rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty i dlatego powinien być wyrażony w formie decyzji administracyjnej. Wskazał następnie, że przepisy prawa przewidują dwa odrębne powody sprzeciwu. Pierwszym, zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego jest niedopełnienie przez inwestora we właściwym terminie obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów, mimo wezwania go do tego przez organ postanowieniem. Drugim, zgodnie z art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego jest stwierdzenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, że realizacja zamierzenia inwestycyjnego na podstawie zgłoszenia nie jest dopuszczalna z powodów merytorycznych. Zamierzenie inwestycyjne objęte zgłoszeniem przewiduje realizację robót budowlanych polegających na polegających na instalacji tymczasowego panelu reklamowego typu CLS o wymiarach jednej powierzchni 1,8 x 1,15 m, posadowionej na prefabrykowanej podstawie przestrzennej, nietrwale związanej z gruntem, na działce nr ew. [...]z obrębu [...]przy ul. [...]w dzielnicy Mokotów [...]. Jednakże zgłoszenie Inwestora sformułowane jest w sposób bardzo niejasny i nie wynika z niego jednoznaczne umiejscowienie obiektu objętego zgłoszeniem. Nadto inwestor nie przedłożył wymaganej decyzji [...]Konserwatora Zabytków umożliwiającą realizację zamierzenia objętego zgłoszeniem. Z przeprowadzonej przez organ odwoławczy analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż Organ I instancji nałożył na Inwestora obowiązek uzupełnienia wskazanych braków i wobec ich nie uzupełnienia, działając na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego wniósł przedmiotowy sprzeciw. Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia, odnosząc się do zarzutów odwołania należy stwierdzić, że nie znalazły one potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. W szczególności w ocenie Wojewody [...]obowiązek uzupełnienia zgłoszenia Inwestora nałożony postanowieniem Prezydenta [...]był zasadny i wobec braku jego wykonania przez Inwestora Organ I instancji nie mógł wydać innej decyzji. Skargę na powyższą decyzję złożyła S.Sp. z o.o., wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przypisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi wskazała, że do zgłoszenia dołączono wszystkie dokumenty wymagane w art. 30 ust. 2 Prawa Budowlanego. Organ ma prawo zażądać uzupełnienia zgłoszenia o stosowne dokumenty, ale żądanie te musi być uzasadnione i wynikać z potrzeb rozpatrzenia. Z uzasadnienia postanowienia Nr [...]z dnia [...]października 2012 r. wynika jedynie, że do zgłoszenia nie załączono wykazanych w postanowieniu dokumentów. Nie wykazano dlaczego zdaniem organu te dokumenty są konieczne do rozpatrzenia zgłoszenia. W tym stanie rzeczy, żądanie uzupełnienie zgłoszenia nie zostało w sposób należyty uzasadnione. Natomiast w odniesieniu do żądania wskazania pełnomocnika do którego należy kierować korespondencję oraz adres do korespondencji jest zupełnie niezrozumiałe. Zgłoszenia dokonał w imieniu S.Sp. z o.o. w W.dokonał pełnomocnik Pan R. S.wskazując jako swój adres - adres S.Sp. z o.o. w W.. Po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Nr [...]Prezydenta [...]dnia [...]listopada 2012 r. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzja utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Postępowanie administracyjne przeprowadzone przez Wojewodę [...]w przedmiotowej sprawie naruszyło podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 77 i 107 k.p.a. Wojewoda [...]w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się w ogóle do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Jak również nie wyjaśnił, dlaczego uważa, że postępowanie organu pierwszej instancji było prawidłowe i zgodne z obowiązującym prawem. Wojewoda [...]w swojej decyzji ustosunkował się do zarzutów Skarżącego jak i w ogóle to meritum sprawy tylko dwoma zdaniami: Zamierzenie inwestycyjne objęte zgłoszeniem przewiduje realizację robót budowlanych polegających na instalacji tymczasowego panelu reklamowego typu CLS o wymiarach jednej powierzchni 1.8 x 1.15 m. postawionej na prefabrykowanej podstawie przestrzennej, nietrwale związanej z gruntem, na dz. ew. [...]z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...], jednakże zgłoszenie Inwestora sformułowane jest w sposób bardzo nie jasny i nie wynika z niego jednoznaczne umiejscowienie obiektu objętego zgłoszeniem. Z przeprowadzonej przez organ odwoławczy analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż Organ i instancji nałożył na Inwestora obowiązek uzupełnienia wskazanych brano w i wobec ich nieuzupeinienia, działając na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego wniósł przedmiotowy sprzeciw. Już z pierwszego cytowanego zdania z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób oczywisty wynika, że zarówno organ pierwszej instancji jak i organ drugiej instancji doskonale zdawała sobie sprawę jakie roboty budowlane są przedmiotem zgłoszenia i w jakim miejscu maja być wykonywane. Należy zauważyć, że Wojewoda [...]podnosi w uzasadnieniu swojej decyzji, że ze zgłoszenia nic wynika jedynie w sposób jednoznaczny umiejscowienie objętego zgłoszeniem. A co z pozostałymi żądaniami organu pierwszej instancji, okazuje się że były nieuzasadnione. Zdaniem Skarżącego również żądanie dostarczenia planu umiejscowienia panela w terenie sporządzonego w skali umożliwiającej zbadanie zgodności panela z przepisami szczególnymi, w tym jednoznaczne stwierdzenie, czy projektowane urządzenie nie koliduje z istniejącymi sieciami, było nieuzasadnione i nie znajduje żadnego umocowania w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ pierwszej instancji otrzymał, przy zgłoszeniu mapę geodezyjną z zaznaczona lokalizacją urządzenia reklamowego. Żaden przepis prawa nie nakłada na Inwestora dołączania mapy w określonej skali. Podkreślić, należy że w postanowienia Nr [...]Prezydenta [...] z dnia [...]października 2012 r. nie wskazano nawet jakiego planu w jakiej skali, żąda organ. Skarżący ma przedstawić jakiś plan w odpowiedniej skali. Tak sformułowane żądanie, może być zawsze podstawą do zgłoszenia sprzeciwu, gdyż organ może stwierdzić, że plan jest nie taki. a skala jest nieodpowiednia. Pomijając kwestie, że żądania organu pierwszej instancji dotyczące zgłoszenia nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach, to przed wszystkim żądania te nie zostały w jakikolwiek sposób uzasadnione. Co wskazuje, że organ zobowiązał Skarżącego do usunięcia nie istniejących braków, tylko i wyłącznie zgłoszenia sprzeciwu od zamiaru wykonania robót objętych zgłoszeniem. Podkreślić należy, że organ miał wszystkie informację dostępne do rozpatrzenia zgłoszenia. Nawet, gdyby lokalizacja przedmiotowego urządzenia reklamowego kolidowała z jakąkolwiek siecią uzbrojenia terenu, to z uwagi na fakt, że przedmiotem zgłoszenia jest urządzenie reklamowe przestawne nietrwale związane z gruntem (co potwierdza Wojewoda [...]) kolizja taka nie stanowi, żadnego problemu, ani powodu do zgłoszenia sprzeciwu. Co więcej organ zgłaszając sprzeciw z tego powodu powinien wykazać, że taka kolizja zachodzi, a nie twierdzić, że nie jest w stanie jednoznacznie stwierdzić, czy w przedmiotowej sprawie nie zachodzi kolizja. Organ mając wątpliwości, był zobowiązany do ich jednoznacznego sprecyzowania w postanowieniu. Przecież przedstawienie planu nie jest w stanie tych wątpliwości wykluczyć. Jedynie na mapie geodezyjnej z naniesionym uzbrojeniem trenu można sprawdzić, czy w przedmiotowej sprawie zachodzi kolizja, a taką mapę Skarżący załączył do zgłoszenia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Przedmiotem więc dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynika sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W myśl zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwaną dalej w skrócie p.p.s.a..). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższą regulację w ocenie sądu skarga jest zasadna. Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...]lutego 2013 r. Wojewoda [...]utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...]z dnia [...]listopada 2012 r. wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia S. Sp. z o.o. prowadzeniu robót budowlanych polegających na instalacji tymczasowego panelu reklamowego typu CLS o wymiarach jednej powierzchni 1,8 x 1,15 m, posadowionej na prefabrykowanej podstawie przestrzennej nietrwale związanej z gruntem na dz. ew. [...]z obrębu [...]przy ul. [...]w Dzielnicy [...]. W świetle powołanych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z uchybieniem przepisom art. 7, 15 i 107 § 3 kpa w zw. z art. 30 ust. 2 cyt. ustawy Prawo Budowlane. Przystępując do oceny zaskarżonej decyzji wskazać trzeba, że organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Przepis art. 138 k.p.a., na podstawie którego organ wydał zaskarżoną decyzję ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Oznacza to, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ocena prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej, pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją, z uwzględnieniem zarzutów przedstawionych w odwołaniu. Dwuinstancyjność postępowania oznacza bowiem, że złożenie przez stronę odwołania od decyzji organu I instancji powoduje, iż sprawa rozpoznawana jest ponownie przez organ odwoławczy. Innymi słowy każda sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia organu I instancji podlega, na skutek złożenia środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w pełnym zakresie przez organ II instancji z ustosunkowaniem się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym. Organ odwoławczy, z pominięciem powołanych wyżej zasad, nie odniósł się do kluczowej kwestii w rozpatrywanej sprawie. Nie wyjaśnił, bowiem czy w okolicznościach faktycznych, podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu organ I instancji na mocy postanowienia z dnia [...]października 2012 roku miał prawo żądać od skarżącego wymienionych w nim dokumentów. W uzasadnieniu swojej decyzji wskazał jedynie, że inwestor nie wykonał nałożonego na niego obowiązku przez organ I instancji. Nie zbadał natomiast, czy zakres obwiązków został nałożony zgodnie z treścią art 30 ust 2 Prawa Budowlanego. Za wystarczające w tym zakresie nie można uznać jedynie ogólnego wskazania przez organ odwoławczy, że obowiązki te zostały nałozone zgodnie z prawe. Taki sposób rozpoznawania sprawy przez organ odwoławczy nie tylko narusza postanowienia art. 138 § 2, ale uchybia także zasadzie dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy bowiem – w ramach kontroli instancyjnej - rozstrzyga ponownie sprawę pod względem merytorycznym, przeprowadzając w miarę potrzeby dalsze postępowanie wyjaśniające". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że do uznania, iż zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Nieodzowne jest również, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a, nie można rozumieć w sposób formalny (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r. sygn. V SA 721/92, ONSA 1992, z. 3-4, poz. 95). Skarżąca tak w odwołaniu, jak i w skardze podnosiła, że przedłożenie żądanych dokumentów jest niezasadne oraz że złożyła wszystkie dokumenty wymagane przy zgłoszeniu robót budowlanych Brak rozważań organu odwoławczego w powyższym zakresie obligował Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji, wobec naruszenia wskazanych na wstępie przepisów postępowania w związku z treścią art. 30 ust. 2 Prawa Budowlanego. Rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie ocena, czy obowiązki nałożone na inwestora na podstawie postanowienia Prezydenta [...]z dnia [...]października 2012 roku zostały na niego nałożone zasadnie. W konsekwencji, czy zasadne było wniesienie sprzeciwu przez wskazany organ do zgłoszenia zamiaru wykonania spornej inwestycji. W świetle powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w pkt I i II sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ww. ustawy.