VII SAB/Wa 1/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2009 r. sprawy ze skargi " G." Sp. z o.o. w K. na bezczynność Prezydenta [...] postanawia odrzucić skargę VII SAB/Wa 1/09 UZASADNIENIE "G." spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. reprezentowana przez: Członka Zarządu – J. Z. oraz Prokurenta – A. P. wystąpiła do Sądu ze skargą na bezczynność Prezydenta [...] wskazując jako podstawę art. 3 § 2 pkt 8 i art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, W uzasadnieniu swojej skargi spółka wskazała, ze dnia 2 września 2008 roku wystąpiła - w trybie art. 9 Prawa Budowlanego - o uzyskanie odstępstwa od warunków technicznych zawartych w § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z poźn. zm.) Dnia 13 listopada 2008 roku, strona skarżąca otrzymała postanowienie - Nr [...] - o odmowie wystąpienia do Ministra o upoważnienie do wydania zgody na odstępstwa. W uzasadnieniu postanowienia Prezydent podniósł, iż nie znalazł podstaw do szczegółowego uzasadnienia konieczności wprowadzenia odstępstw od przepisów techniczno -budowlanych, co jest bezwzględnie wymagane przez ustawodawcę, a co -zdaniem Prezydenta - przesądza o zaniechaniu przekazania wniosku do Ministra. W ocenie strony skarżącej skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Strona Skarżąca podniosła, że nie miała możliwości wniesienia (skutecznie) środka zaskarżenia od postanowienia. W konsekwencji organ nie mógł zostać zdyscyplinowany w toku postępowania administracyjnego - w rozumieniu zobowiązania Prezydenta do podjęcia czynności zgodnie z procedurą przewidzianą art. 9 Prawa Budowlanego. Zdaniem strony treść art. 9 ust. 3 Prawa Budowlanego stanowiąca, iż wniosek (w sprawie odstępstw od przepisów techniczno - budowlanych) "właściwy organ składa", należy rozumieć wyłącznie w ten sposób, iż wniosek o udzielenie upoważnienia przez ministra formułuje, podpisuje i składa właściwemu ministrowi organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę. Zdaniem strony skarżącej z brzmienia powołanego przepisu wynika również, że wystąpienie z takim wnioskiem jest obligatoryjnym etapem postępowania w sprawie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Organ właściwy nie może, nawet w sytuacji, kiedy wniosek inwestora nie spełnia w jego ocenie przesłanek określonych w ust. 1 art. 9, pominąć tego etapu postępowania. W sposób bezwzględnie obowiązujący określony jest również termin wystąpienia z takim wnioskiem - musi on być skierowany do określonego ministra przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 9 ust. 3). Strona podkreśliła, że organ właściwy nie może wydać postanowienia o udzieleniu bądź odmowie zgody na odstępstwo przed zajęciem stanowiska przez ministra (art. 9 ust. 2). Dodatkowo organ wskazał, że organ wydał postanowienie, już po upływie terminów do załatwienia sprawy, określonych procedurą administracyjną. Jest tak, gdyż organy administracji powinny załatwiać sprawy bezzwłocznie (art. 35 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego). Natomiast o każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji obowiązany jest zawiadomić szczegółowego uzasadnienia konieczności wprowadzenia odstępstw od przepisów techniczno - budowlanych, co jest bezwzględnie wymagane przez ustawodawcę, a co - zdaniem Prezydenta - przesądza o zaniechaniu przekazania Wniosku do Ministra. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 3 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Paragraf 2 powyższego przepisu wskazuje, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Odnosząc się do wskazanego przepisu należy wskazać, iż akt lub czynność, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, charakteryzuje się tym, że jest podejmowany w sprawie indywidualnej, jest skierowany do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Przy czym kryterium wyznaczającym zakres dopuszczalności skargi na taki akt lub czynność jest kryterium "z zakresu administracji publicznej". Należy ponadto przyjąć, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (podobnie B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 378). Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga spółki na brak wystąpienia Prezydenta [...] do Ministra w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo. Jednakże zgodnie z treścią art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego wniosek do ministra o wyrażenie zgody, składa tylko organ architektoniczno-budowlany i to w trakcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Organ nie jest związany żądaniem strony o wystąpienie z wnioskiem o udzielenie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo. Podnoszony w skardze zarzut, iż inwestorzy wnioskowali, by organ wystąpił o prawo odstąpienia od przepisów techniczno-budowlanych, a organ nie wystąpił nie ma żadnego znaczenia dla sprawy, bowiem czynności zmierzające do odstępstwa od warunków technicznych i uzyskania zgody na ewentualne odstępstwa prowadzone są na etapie pozwolenia na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2001 r, II SA/Gd 2027/99, LEX nr 76102). Zatem by organ mógł rozważać wystąpienie do Ministra w szczególnie uzasadnionych przypadkach musi być wszczęte postępowanie w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Czynność ta może być wykonywana w toku postępowania administracyjnego. Nie można prowadzić odrębnego postępowania dot. wyłącznie odstępstwa od warunków technicznych, postępowanie to jest nierozerwalnie związane z postępowaniem o wydanie pozwolenia na budowę w toku którego właściwy organ może wystąpić do Ministra o uzyskanie upoważnienia i po uzyskaniu upoważnienia wydaje stosowne postanowienie odmowne lub wyrażające zgodę na odstępstwo. Kompetencja z art. 9 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., z racji swej specyfiki, przynależy przede wszystkim organom pierwszej instancji. Można jednak sądzić, iż rozstrzygnięcie tej incydentalnej kwestii będzie zawsze weryfikowane w toku postępowania odwoławczego od decyzji definitywnej. Zauważyć przy tym należy iż nawet po ewentualnym uzyskaniu stanowiska Ministra w sprawie odstąpienia od przepisów techniczno-budowlanych na wydane postanowienie o udzieleniu bądź odmowie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, w myśl ogólnej zasady zawartej w art. 141 § 1 k.p.a., nie służy zażalenie, a strona niezadowolona może je zaskarżyć dopiero w odwołaniu od decyzji. Reasumując, jeżeli na postanowienie dot. odstępstwa nie służy zażalenie to również nie służy zażalenie czy też skarga na bezczynność organu dot. braku lub niezgodnego z dyspozycją przepisu art. 9 działania lub czynności organu. Prawo budowlane w wielu przypadkach stanowi o niezaskarżalności postanowień wydawanych w toku postępowania dot. spraw budowlanych ( art.33 ust. 2a, 35 ust. 3 czy 48 ust.2 ) których weryfikacja może nastąpić dopiero w toku postępowania odwoławczego. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Z bezczynnością mamy do czynienia wtedy, gdy organ uchyla się od wydania decyzji, postanowienia czy też nie podejmuje innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Wynika to z przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Fakt nie wystąpienia do Ministra w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo ma ten skutek, że strona niezadowolona może podnieść go jako zarzut przy zaskarżaniu decyzji. Dlatego niewykonanie takiej czynności przez organ nie jest bezczynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji postanowienia.