VII SAB/Wa 1/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi C. T. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego I. skargę oddala; II. przyznaje ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat K. A. K. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Sygnatura akt VII SAB/Wa 1/14 UZASADNIENIE W dniu 30 grudnia 2013 r. wpłynęła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej zw. też [...] WINB) skarga C. T. na bezczynność tego organu, adresowana do sądu administracyjnego. Skarżąca zaskarżyła bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie samowolnej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego, usytuowanego na terenie działek o nr ew. [...] i [...] w miejscowości Brzozówka, gmina C.. Wskazała, że na jej działce A. i H. R. samowolnie pobudowali budynek mieszkalny. Wskazała, że domaga się rozbiórki ww. budynku. Organ w odpowiedzi na skargę zaznaczył, że niniejsza sprawa - samowolnej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego, usytuowanego na terenie działek o nr ew. [...] i [...] w miejscowości B., gmina C. była już przedmiotem postępowania przed organem II instancji. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., udzielającą H. i A. R.pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (część wykonana w 1983 r. przed jego późniejszą rozbudową i nadbudową) oraz poprzedzające ja postanowienie nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W toku ponownego rozpoznania sprawy, do organu powiatowego wpłynął w dniu 11 lipca 2013 r. wniosek A. R. o zawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez sąd cywilny sprawy zasiedzenia działki o nr ew. [...], na której częściowo jest zlokalizowany rozbudowany i nadbudowany budynek mieszkalny. Do wniosku dołączona została kopia wniesienia do Sądu Rejonowego w N. wniosku o zasiedzenie ww. nieruchomości. W związku z powyższym organ I instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego, usytuowanego na terenie ww. działek o nr ew. [...] i [...]. Zażalenie na ww. postanowienie złożyła w dniu 12 sierpnia 2013 r. C. T.. W toku prowadzonego postępowania zażaleniowego [...] WINB, pismem z dnia 28 sierpnia 2013 r. zwrócił się do Sądu Rejonowego w N. [...] Wydział Cywilny z prośbą o udzielenie informacji czy przed Sądem Rejonowym w N. prowadzone jest postępowanie z wniosku A. i H. R. w przedmiocie zasiedzenia przez ww. działki o nr ew. [...], będącej częścią działki o nr ew. [...] w miejscowości B., gmina C.. W ww. piśmie poinformowano strony postępowania, że zgodnie z art. 35 § 5 K.p.a. bieg terminu na rozpatrzenie sprawy ulega wstrzymaniu do czasu udzielania przez sąd ww. informacji. W związku z brakiem odpowiedzi na pismo z dnia 28 sierpnia 2013 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie zwrócił się do Sądu Rejonowego w N. o udzielenie ww. informacji. W piśmie tym także poinformowano strony postępowania, że zgodnie z art. 35 § 5 K.p.a. bieg terminu na rozpatrzenie sprawy ulega wstrzymaniu do czasu udzielania przez sąd ww. informacji. W dniu 22 października 2013 r. do [...] WINB wpłynęła skarga C. T. z dnia [...] października 2013 r. do WSA w Warszawie dotycząca bezczynności tego organu w ww. sprawie. Organ pismem z dnia 25 października 2013 r. przekazał skargę wraz z aktami organu I i II instancji do WSA w Warszawie. WSA w Warszawie postanowieniem z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SAB/Wa 121/13 ww. skargę odrzucił, wskazując iż przed wniesieniem skargi skarżąca nie wyczerpała przysługującego jej zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. trybu zaskarżenia. Nadto pismem z dnia 4 listopada 2013 r. C. T. złożyła zażalenie na bezczynność [...] WINB w ww. sprawie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. GINB postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu na załatwienie przedmiotowej sprawy. [...] WINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N.nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego, usytuowanego na terenie działek o nr ew. [...] i [...]. Ww. postanowienie nie zostało zaskarżone do WSA w Warszawie. Z uwagi na powyższe organ wniósł o oddalenie skargi. W dniu 16 czerwca 2014 r. zostało złożone do WSA w Warszawie pismo procesowe sporządzone przez pełnomocnika z urzędu skarżącej – adw. K. K.. W piśmie tym wniesiono na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o zbadanie czy w przedmiotowym postępowaniu zachodzi przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W.. Zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 8, 12, 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 K.p.a. Mając na względzie wskazane zarzuty wniesiono o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 2 000 zł, Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca podkreśliła, że od dnia złożenia wniosku w niniejszej sprawie wkrótce upłynie 3 lata. O wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczącego samowoli budowlanej polegającej na budowie (nadbudowie i rozbudowie) przedmiotowego budynku mieszkalnego wraz z oborą, C.T. wniosła w dniu 18 lipca 2011 r. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Zażalenie na niniejsze postanowienie złożone zostało przez skarżącą w dniu 1 sierpnia 2013 r. Wniesione przez skarżącą zażalenie w dniu 12 sierpnia 2013 r. wpłynęło do [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, naruszając termin załatwienia sprawy oraz zasadę szybkości postępowania. Przyczyny braku działania organu, opóźnienie w podejmowaniu rozstrzygnięć - nie były wyjaśniane stronie postępowania, nie skorzystanie przez organ z instytucji sygnalizacji stanowiło obrazę art. 36 k.p.a. Postępowanie organu jest, zdaniem skarżącej, wyrazem lekceważenia prawa, stąd strona wniosła o stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wniosła o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w wysokości 2.000 zł. Wnosząc o wymierzenie grzywny skarżący podkreśla, że przewlekłość postępowania ma charakter ciągły. Zdaniem skarżącej rozważenia wymaga, na zasadzie art. 135 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, możliwość zbadania całości prowadzonego w niniejszej sprawie administracyjnej postępowania - nie tylko czynności podejmowanych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ale także czynności podejmowanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. od momentu wszczęcia postępowania, w tym także prawidłowość zawieszenia postępowania pod kątem jego przesłanek i momentu podjęcia decyzji o zawieszeniu. Zachowanie organu I instancji świadczy o celowym i świadomym wydłużaniu postępowania administracyjnego. Organ podejmował czynności w sposób nieefektywny, wykonując wiele czynności w dużym odstępie czasu, co spowodowało niepotrzebne zahamowania i przewlekłość skutkującą przedłużaniem terminu załatwienia sprawy. Nie informował (za jednym wyjątkiem) o przyczynach braku działania i opóźnieniach w podejmowaniu rozstrzygnięć. Ciąg czynności podejmowanych przez organ I instancji w postępowaniu wszczętym wnioskiem złożonym w rozpoznawanej sprawie świadczy o tym, że organ prowadził postępowanie niedbale, opieszale i z naruszeniem wynikających z procedury administracyjnej terminów załatwienia sprawy. Dowodem na tę okoliczność jest poszukiwanie przez organ I instancji kolejnych powodów, dla których tok postępowania był wstrzymywany: ustalanie odległych terminów wykonania oględzin, długie oczekiwanie na wydanie decyzji, wydawanie decyzji w długich odstępach czasu od zdarzeń stanowiących przyczynę ich podjęcia, w tym niepodejmowanie przez ponad 4 miesiące czynności zmierzających do wydania decyzji ostatecznej po uchyleniu poprzednich rozstrzygnięć i zwrocie sprawy do ponownego rozpoznania i wreszcie niezasadne zawieszenie postępowania. Zdaniem skarżącej zbadania wymaga także prawidłowość zawieszenia postępowania pod kątem jego przesłanek, a także momentu podjęcia decyzji o zawieszeniu. Stan sprawy w toku, której przedmiotem jest zasiedzenie nieruchomości wskazanej jako nr. ew. [...] w B. gm. C. nie musiał bowiem automatycznie stać się przyczynkiem zawieszenia postępowania. W ocenie skarżącej sprawa zasiedzenia nieruchomości do niej należącej nie stanowi sprawy w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wobec sprawy dotyczącej samowoli budowlanej przedsięwziętej na działce stanowiącej jej własność. Możliwe bowiem było przeprowadzenie przez organ I instancji chociażby ustaleń stanu faktycznego - czy budowa prowadzona na działkach [...] i [...] prowadzona jest ciągiem od roku 1983 do teraz, czy też jest etapem rozbudowy podjętym niedawno, a wobec tego poczynienie ustaleń stanu prawnego - czy w ustalonym stanie faktycznym zastosowanie znajdą przepisy obecnie obowiązującego prawa budowlanego, czy też ustawy wcześniejszej. Ponadto możliwe było dokonanie oględzin dotyczących budowy obory, czym poprzednio nie zajmował się organ I instancji. Dopiero ustalenie tych kwestii stanowiłoby punkt wyjścia do decyzji organu, czy dalsze postępowanie prowadzić w kierunku legalizacji samowoli budowlanej, czy też rozbiórki. Fakt czyją własność stanowi działka - nie jest przecież przesądzający dla podejmowania czynności przez organy administracji, gdyż poprzez fakt bycia właścicielem nieruchomości, żaden właściciel nie staje się dysponentem postępowania administracyjnego. Dlatego zdaniem skarżącej rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy o zasiedzenie nieruchomości, gdyż sprawa ta nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Za przewlekłością postępowania przemawia podejmowanie przez organ czynności w sposób nieefektywny, wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, co spowodowało niepotrzebne zahamowania i przewlekłość skutkującą przedłużaniem terminu załatwienia sprawy. Przyczyny braku działania organu, opóźnienia w podejmowaniu rozstrzygnięć, podejmowanie działań w dużych odstępach czasu, nie były wyjaśniane stronie postępowania, co stanowiło obrazę art. 36 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej rola sądu administracyjnego sprowadza się do ustalenia, czy w dniu orzekania przez sąd stan bezczynności wskazanego w skardze organu nadal istnieje, czy może stan ten już ustał na skutek podjęcia przez ten organ czynności lub wydania aktu z zakresu administracji publicznej. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest bowiem zobowiązanie przez Sąd organu do podjęcia czynności bądź wydania aktu, jeżeli organ administracji "milczy w sprawie". Bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem czynności. Istota zaś skargi na bezczynność polega na tym, że Sąd uwzględniając ją, zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Celem wprowadzenia przez ustawodawcę do systemu polskiego prawa instytucji skargi na bezczynność była ochrona uprawnień jednostki do żądania od organu zachowania gwarantowanego jednostce przez przepis prawa. Skarga ta stanowi zatem narzędzie, przymuszające organ do podjęcia żądanego działania. Aby uznać ją za uzasadnioną organ musi pozostawać w zwłoce zarówno w dacie wniesienia skargi jak też w dacie jej rozpoznawania przez Sąd. Mając zatem na uwadze istotę niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego nie można postawić zarzutu bezczynności. Przypomnieć należy, że skarga w niniejszej sprawie została złożona na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w związku ze sprawą prowadzoną przed organem I instancji dotyczącą samowolnej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego, usytuowanego na terenie działek o nr ew. [...] i [...] w miejscowości B., gmina C.. Postępowanie to toczy się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w N., gdyż mocą decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., udzielającą H. i A.R. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na terenie działek o nr ew. [...] i [...] w miejscowości B., gmina C. oraz poprzedzające ja postanowienie nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W trakcie ponownego rozpoznania sprawy został w sprawie złożony w dniu 11 lipca 2013 r. wniosek A. R. o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez sąd sprawy zasiedzenia działki o nr ew. [...], na której częściowo jest zlokalizowany rozbudowany i nadbudowany budynek mieszkalny. Do wniosku dołączona została kopia wniesienia do Sądu Rejonowego w N. wniosku o zasiedzenie ww. nieruchomości. Organ powiatowy zawiesił przedmiotowe postępowanie, a następnie po wpłynięciu zażalenia przekazał sprawę do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który prowadził postępowanie w przedmiocie zażalenia. Po wydaniu rozstrzygnięcia, co tego przedmiotu sprawa ponownie toczy się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w N.. Odnośnie bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. Sąd w niniejszej sprawie nie może się wypowiadać, gdyż wykraczałoby to poza przedmiot niniejszego postępowania. Wskazać zatem należy, że w niniejszej sprawie bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego można rozpatrywać jedynie odnośnie prowadzonego postępowania zażaleniowego, które zostało zakończone wydaniem postanowienia w dniu [...] listopada 2013 r. nr [...]. Rozstrzygnięcie to zapadło przed złożeniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Z tego względu, skoro jak wyżej zaznaczono rola sądu administracyjnego sprowadza się do ustalenia, czy w dniu orzekania przez sąd stan bezczynności wskazanego w skardze organu nadal istnieje, czy może stan ten już ustał na skutek podjęcia przez ten organ czynności lub wydania aktu, a celem postępowania sądowo-administracyjnego jest zobowiązanie przez Sąd organu do podjęcia czynności, to w niniejszej sprawie Sąd nie ma podstaw do nakazania organowi wykonania określonych czynności, gdyż organ wydał w sprawie postanowienie, a sprawa wróciła do organu stopnia podstawowego. Z tego względu Sąd nie ma podstaw do zobowiązania [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż organ zażalenie z dnia [...] sierpnia 2013 r. załatwił wydając w dniu [...] listopada 2013 r. postanowienie nr [...]. Odnośnie zarzutów przewlekłości postępowania podniesionych w piśmie procesowym z dnia 16 czerwca 2014 r. należy wskazać, że mogą one być przedmiotem osobnej skargi na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Natomiast w zakresie przewlekłości postępowania zażaleniowego prowadzonego przez organ II instancji, to nie miało charakteru przewlekłego. Toczyło się przez okres 3,5 miesiąca, co wprawdzie jest okresem dłuższym niż terminy załatwiania spraw określone przez K.p.a., jednakże stan taki wynikał z przyczyn niezależnych od organu, a należy również mieć na uwadze, że o terminach załatwienia sprawy organ informował strony postępowania zwracając się do Sądu Rejonowego w N. o udzielenie informacji. Informacji tych Sąd Rejonowy udzielił przy piśmie z dnia 14 listopada 2013 r. Natomiast organ rozstrzygniecie wydał [...] listopada 2013 r., a więc po dwunastu dniach od otrzymania pisma. Nie jest to wprawdzie szybkie działanie organu, ale też nie można mówić by organ nie interesował się sprawą, czy też prowadził sprawę w sposób długotrwale nieuzasadniony, wykonywał czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywał czynności pozorne. A tylko takie czynności z uwagi na brak definicji legalnej terminu przewlekłości postępowania przyjęło się w doktrynie prawa uważać za odpowiadające temu stanowi. Przewlekłe postępowanie to zatem takie, które prowadzone jest w sposób długotrwale nieuzasadniony, czynności w sprawie wykonywane są w dużym odstępie czasu, bądź wykonywane czynności są tylko pozorne, organ powstrzymuje się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 44, uw. 38; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, C.H. Beck 2011, s. 69-70, nb 70, 71). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie prowadził sprawy w taki sposób. Z powyższych względów Sąd orzekł w pkt I wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oraz w pkt II wyroku na podstawie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.