VII SAB/Wa 102/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi P. W. na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania o naruszenie przez przewoźnika lotniczego praw pasażerów I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do wydania rozstrzygnięcia; II. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania ze skargi P. W. na naruszenie przez przewoźnika lotniczego P. S.A. z siedzibą w Warszawie praw pasażerów, określonych w rozporządzeniu (WE) nr 261/2004; III. stwierdza, że przewlekłość Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w rozpoznaniu skargi, o której mowa w pkt. II miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje skarżącemu P. W. od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego sumę pieniężną 500 (pięćset) złotych; V. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; VI. w pozostałej części skargę oddala. Uzasadnienie. Skarżący, pismem z dnia 18 lipca 2019 r. wystąpił do tut. Sądu ze skargą na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: "PULC"), "w sprawie ponownego rozpatrzenia decyzji nr [...] w sprawie mojego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie odmowy wypłaty odszkodowania przez [...] z dn. [...] grudnia 2013 r. ([...]) za opóźniony lot relacji W. – H., stanowiący pierwszy etap mojej podróży do N. w dn. [...] listopada 2013 r.". Skarżący wnosił o zobowiązanie PULC do wydania decyzji będącej odpowiedzią na jego wniosek w terminie 1 miesiąca, nałożenie na organ grzywny, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego 8, 000 zł. i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę, P. W. wyjaśnił, że 18 listopada 2013 r. złożył skargę do [...] wnosząc o wypłatę odszkodowania za duże opóźnienie lotu, przysługujące na mocy rozporządzenia nr 261/2004/WE. W dniu [...] grudnia 2013 r. [...] stwierdził brak możliwości rozpatrzenia żądań, zawartych w tym piśmie. W dniu 15 grudnia 2013 r. skarżący złożył skargę do PULC na odmowę wypłaty odszkodowania przez [...], stwierdzając rażącą niezgodność decyzji [...] z obowiązującym prawem. Po wszczęciu postępowania, [...] stycznia 2014 r., PULC zawiadomił skarżącego o zebraniu całości materiału dowodowego w sprawie. Skarżący, po zapoznaniu się z zebranym materiałem, 15 kwietnia 2014 r., złożył uwagi do protokołu z zapoznania się strony z aktami sprawy, w której wskazał, że zebrana dokumentacja jeszcze wyraźniej uzasadnia odpowiedzialność odszkodowawczą [...] wobec skarżącego. Pomimo to, [...] kwietnia 2014 r. PULC wydał decyzję stwierdzającą brak naruszenia przepisów przez [...], w konsekwencji brak odpowiedzialności odszkodowawczej [...] wobec skarżącego. Pomimo wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, PULC [...] września 2014 r. podtrzymał swą wcześniejszą decyzję. Wobec tego, skarżący złożył skargę na decyzję PULC do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 29 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 64/15 uchylił zaskarżoną decyzję PULC i decyzję ją poprzedzającą. PULC wniósł skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA i wyrokiem z 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 203/16 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną PULC, przy czym w uzasadnieniu wyroku NSA potwierdził jednoznacznie istnienie odpowiedzialności odszkodowawczej [...] wobec skarżącego. Ponieważ PULC nie reagował na liczne monity telefoniczne, skarżący w dn. 22 kwietnia 2019 r. skierował do organu "ostateczne wezwanie przedsądowe" wyznaczając termin załatwienia sprawy. Pomimo to, do dnia złożenia skargi do WSA w Warszawie, PULC "nie rozpatrzył ponownie mojej sprawy" i nie wydał decyzji. W odpowiedzi na skargę, PULC wniósł o jej oddalenie i "o łączne rozpoznanie skargi P. W. ze skargą K. S.-W.". Organ stwierdził, że nie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu sprawy skarżącego. Podkreślił, że w 2018 r. do Komisji Ochrony Praw Pasażerów wpłynęło ponad 17 000 spraw, a więc w roku 2018 nastąpił ponad 2-krotny wzrost liczby prowadzonych postępowań w porównaniu do analogicznego okresu w roku poprzednim, co pomimo ogromnych starań Urzędu, powoduje opóźnienia w rozpatrywaniu skarg. Natomiast w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 31 marca 2019 r. wpłynęło ok. 7 200 spraw (oraz ok. 2600 złożonych po 1 kwietnia 2019 r.). Jedną z przyczyn powyższej sytuacji było wydanie przez Sąd Najwyższy w dniu 17 marca 2017 r. uchwały w sprawie o sygn. akt III CZP 111/16, którą to uchwałą przesądzono, iż termin przedawnienia roszczeń cywilnoprawnych wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 wynosi 1 rok. Ze względu na okoliczność, iż przepisy kodeksu cywilnego o przedawnieniu nie znajdują zastosowania do postępowań prowadzonych przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, olbrzymia liczba roszczeń już przedawnionych została skierowana do rozpatrzenia przez Prezesa Urzędu. W wyniku powyższej sytuacji, niejednokrotnie Prezes Urzędu zobowiązany jest do rozpatrywania roszczeń, które są jednocześnie oceniane przez sądy powszechne, bądź roszczeń już oddalonych prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego. Powyższa okoliczność wpływa jednoznacznie na zakres szczegółowości prowadzonych postępowań i konieczności dokładnego ustalenia stanu faktycznego danej sprawy, a zatem także na ich zawiłość i terminy rozpatrywania prowadzonych postępowań. W wyniku powyższej sytuacji, PULC zobowiązany jest do rozpatrywania skarg pasażerów, które dotyczą lotu sprzed kilku lat w stosunku do dnia złożenia skargi do Prezesa Urzędu co także ma wpływ na ustalenie stanu faktycznego sprawy i termin jej załatwienia. Dla zapewnienia bezstronności i obiektywizmu w toku prowadzonych postępowań, sprawy rozpatrywane są zgodnie z kolejnością wpływu do Urzędu, a jednocześnie podejmowane są czynności w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Pomimo tak znacznego wzrostu ilości skarg pasażerów, które wpłynęły w 2018 r., Komisja Ochrony Praw Pasażerów zakończyła w roku 2018 ok. 1500 postępowań administracyjnych więcej w porównaniu do analogicznego okresu w roku 2017. Ponadto, zgodnie z informacją uzyskaną z Departamentu KOPP, wpływ na pracę Komisji ma nie tylko ogromna liczba spraw rozpatrywanych i załatwianych przez pracowników Komisji ale braki kadrowe oraz duża rotacja w składzie osobowym Komisji. Duża fluktuacja kadrowa i konieczność procedowania spraw przejętych po innych pracownikach powoduje dodatkowe obciążenie pracą i zwiększa ryzyko niezachowania wymaganych terminów procedowanych spraw. W chwili obecnej każdy z pracowników średnio prowadzi ponad 1500 spraw. Jednocześnie ci sami pracownicy odbierają telefony od pasażerów (ok. 80 dziennie) i odpisują na wiadomości mailowe (ok. 100 dziennie). Takie obciążenie pracą powoduje często trudności w dotrzymaniu wynikających z k.p.a. terminów rozpatrzenia wniosków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy w rzeczywistości przewlekłego prowadzenia postępowania i jest dopuszczalna formalnie, gdyż przed jej wniesieniem skarżący skierował do organu wymagane ponaglenie, które nazwał "przesądowym wezwaniem". Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie. Oceniając to, czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze bezczynności, czy też przewlekłości w załatwieniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie brał pod uwagę, że przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłość postępowania". Niewątpliwie, pojęcie to - wprowadzone do ustawy procesowej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm. i obowiązujące od dnia 11 kwietnia 2011 r.) - ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wskazał na to m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12 oraz w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12. W tym ostatnim orzeczeniu NSA wyjaśnił, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238)." W konsekwencji, orzekając w niniejszej sprawie Sąd przyjął, że przewlekłość postępowania ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie ustawowym, nie podejmuje niezbędnych czynności lub podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Sąd przyjął jednocześnie, że ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Nadto, znaczenie ma wywiązywanie się organu z obowiązków informacyjnych względem stron co do długości trwania postępowania. W niniejszej sprawie nie występuje taka okoliczność, że PULC nie wydał decyzji. Organ ten wydał bowiem w dniu [...] kwietnia 2014 r. decyzję, w której stwierdził brak naruszenia przez przewoźnika przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Pismem z 14 maja 2014 r. skarżący P. W. złożył do PULC wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i organ ten w dniu [...] września 2014 r. wydał decyzję II instancji, w której utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, która następnie została zaskarżona do WSA. W związku z wyrokami WSA w Warszawie i NSA obie decyzje PULC zostały uchylone. Powyższe oznacza, że PULC wydał w sprawie skarżącego dwie decyzje, ale zostały one uznane przez sądy II instancji za wadliwe. Oznacza również, że na skutek wyroku NSA oddalającego skargę kasacyjną PULC, organ ten zobowiązany był do rozpoznania pierwotnego wniosku skarżącego, a nie – jak mylnie twierdzi skarżący – "wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy". Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 203/16, został wydany 17 listopada 2017 r., zaś akta sprawy wraz z wyrokiem wpłynęły do PULC w dniu 2 maja 2018 r. Jak wynika z akt sprawy, organ wydał [...] sierpnia 2019 r. decyzję Nr [...], w której uznał, że przewoźnik lotniczy naruszył przepisy rozporządzenia (WE) nr 261/2004 w odniesieniu do lotu z dnia [...] listopada 2013 roku nr [...] na trasie W. ([...]) – H. ([...]). W związku z wydaniem ww. decyzji bezprzedmiotowym stało się orzekanie o zobowiązaniu organu do wydania decyzji w tym zakresie i dlatego Sąd umorzył postępowanie. Tym niemniej, skoro od 2 maja 2018 r. PULC wiedział, że ma sprawę od początku, merytorycznie rozpoznać, co uczynił dopiero [...] sierpnia 2019 r., a więc ponad rok po otrzymaniu wyroku NSA i dopiero po wezwaniu skarżącego z 22 kwietnia 2019 r., to niewątpliwie przewlekle rozpoznawał sprawę. Jak wynika z akt sprawy, organ w żaden sposób nie informował skarżącego ani o niezałatwieniu sprawy w terminie, ani o przedłużeniu terminu do załatwienia jego sprawy, wbrew obowiązkowi, wynikającemu z art. 36 § 1 k.p.a. W związku z treścią wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wyroku NSA, z których wynikały dla organu wiążące zalecenia co do dalszego postępowania i sądowa ocena prawna, PULC zobowiązany był sprawę skarżącego załatwić niezwłocznie (art. 35 § 2 k.p.a.). W świetle ww. wyroków trudno byłoby uznać, że sprawa nadal pozostawała "szczególnie skomplikowana" lub wymagała dalszego, czasochłonnego postępowania wyjaśniającego (art. 35 § 3 k.p.a.). Skoro więc PULC wydał decyzję po prawie 15 miesiącach od otrzymania z NSA akt sprawy i w tym okresie ani nie poinformował skarżącego o przyczynach niezałatwienia sprawy, ani nie wyznaczył dodatkowego terminu na jej załatwienie i – co wynika z akt sprawy – nie dokonywał żadnych czynności w tym czasie to takie przewlekłe działanie należało uznać za rażąco naruszające prawo, zakreślające ustawowe terminy rozpoznania sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że zgodnie z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organa administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazany przepis reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego i interesu jednostki istotne znaczenie, kardynalne dla dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (tak B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 12. Warszawa 2012, str. 78). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy i środkami ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów administracji publicznej, a także odpowiedzialnością pracownika organu administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z § 2 tego przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Co istotne, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W tym więc zakresie skarga była co do zasady słuszna, aczkolwiek zaniechanie organu miało charakter przewlekłego prowadzenia sprawy, a nie bezczynności. Uznając rażący charakter przewlekłego postępowania organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił częściowo żądanie skarżącego przyznania mu sumy pieniężnej. Wprawdzie oczekiwanie skarżącego dotyczyło przyznania kwoty 8. 000 zł., tym niemniej tut. Sąd wysokość sumy pieniężnej zmiarkował do sumy określonej w sentencji wyroku. W ocenie tut. Sądu, dodatkowy środek wskazany w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma zdecydowanie charakter represyjny i dyscyplinujący. Taki zaś środek powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego (podobnie WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 171/19, CBOSA). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasądzając na rzecz skarżącego sumę pieniężną brał pod uwagę fakt, że ta kwota ma na celu zadośćuczynienie krzywdzie, jakiej doznał skarżący na skutek przewlekłego działania organu administracji. Dlatego też uwzględnił to, że organ przyznał już skarżącemu od przewoźnika lotniczego odszkodowanie, zgodnie z przepisami unijnymi. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., zasądzana jest w przypadku uwzględnienia skargi i ma charakter fakultatywny. Świadczy o tym użycie w jego treści przez ustawodawcę czasownika "może". Ustawodawca pozostawił zatem sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2104/17 – CBOSA). Miarkując zasądzaną na rzecz skarżącego sumę, tut. Sąd brał również pod uwagę, że przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wyklucza możliwości dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym naprawienia szkody wynikłej z bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania. W takim jednak postępowaniu strona powinna wykazać wystąpienie po jej stronie określonego uszczerbku majątkowego bądź niemajątkowego. W postępowaniu w przedmiocie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma zaś miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego co do zaistniałej szkody czy krzywdy (tak NSA w wyroku z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 360/18 – CBOSA). W odniesieniu do odstąpienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasądzenia od organu grzywny i oddalenia skargi w tym zakresie, wyjaśnić należy co następuje. W kontekście art. 149 § 2 p.p.s.a., orzekając o ewentualnej grzywnie od organu z tytułu przewlekłego powadzenia postępowania nie można tracić z pola widzenia specyfiki tego organu, a w szczególności jego zasobów, w tym także zasobów ludzkich, wprost determinujących zdolność do terminowego załatwienia sprawy (podobnie NSA w wyroku z dnia 23 listopada 2018, sygn. akt I OSK 188/17 – CBOSA). Jest już notorium sądowym, że na skutek wydanie przez Sąd Najwyższy w dniu 17 marca 2017 r. uchwały w sprawie o sygn. akt III CZP 111/16 (z której wynikało, że termin przedawnienia roszczeń cywilnoprawnych wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 wynosi 1 rok) oraz ze względu na to, że przepisy kodeksu cywilnego o przedawnieniu nie znajdują zastosowania do postępowań prowadzonych przez PULC, olbrzymia liczba roszczeń już przedawnionych w postępowaniu cywilnym została skierowana do rozpatrzenia przez organ. Jak wskazuje PULC, w 2018 r. do Komisji Ochrony Praw Pasażerów wpłynęło ponad 17 000 spraw, a więc w roku 2018 nastąpił ponad 2-krotny wzrost liczby prowadzonych postępowań w porównaniu do analogicznego okresu w roku poprzednim, co "pomimo ogromnych starań Urzędu, powoduje opóźnienia w rozpatrywaniu skarg. Natomiast w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 31 marca 2019 r. wpłynęło ok. 7 200 spraw (oraz ok. 2600 złożonych po 1 kwietnia 2019 r.)". W ślad za tak zwiększonym nakładem pracy PULC nie poszły natomiast żadne zmiany w poszerzeniu kadry pracowniczej Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Organ wyjaśnił też w odpowiedzi na skargę, że "zgodnie z informacją uzyskaną z Departamentu KOPP, wpływ na pracę Komisji ma nie tylko ogromna liczba spraw rozpatrywanych i załatwianych przez pracowników Komisji ale braki kadrowe oraz duża rotacja w składzie osobowym Komisji. Duża fluktuacja kadrowa i konieczność procedowania spraw przejętych po innych pracownikach powoduje dodatkowe obciążenie pracą i zwiększa ryzyko niezachowania wymaganych terminów procedowanych spraw. W chwili obecnej każdy z pracowników średnio prowadzi ponad 1500 spraw. Jednocześnie Ci sami pracownicy odbierają telefony od pasażerów (ok. 80 dziennie) i odpisują na wiadomości mailowe (ok. 100 dziennie). Takie obciążenie pracą powoduje często trudności w dotrzymaniu wynikających z kpa, terminów rozpatrzenia wniosków". Biorąc powyższe pod uwagę, tut. Sąd uznał, że choć przewlekłe prowadzenie sprawy prze organ nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, to wskazane okoliczności muszą być brane pod uwagę przy ocenie konieczności represyjnego nałożenia grzywny na organ. Wymierzenie organowi grzywny jest jednym ze środków służących realizacji postulatu szybkości postępowania przed organami administracji i ma na celu przede wszystkim oddziaływanie mobilizujące i dyscyplinujące organ do sprawnego prowadzenia postępowania, ale także prewencyjne, stanowiąc w drastycznych przypadkach zwłoki organu realne zagrożenie sankcją. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w takiej sytuacji, w jakiej organ się znalazł, wymierzenie grzywny nie może wywołać zamierzonego skutku i nie prowadzi do osiągnięcia zamierzonego przez ustawodawcę celu. Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt. 3 w zw. z art. 149 § 1a i § 2 w zw. z art. 151 i art. 145 § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu sądowego.