VII SAB/Wa 104/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi T. G. i Z. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] skargę oddala W dniu 17.05.2011 r. do PINB [...] wpłynął wniosek z 12.05.2011 r., podpisany przez Z. G. o objęcie kontrolą nadzoru budowlanego legalności i zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obiektu realizowanego obecnie wzdłuż granicy działki nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w W.. PINB [...]dokonał ustaleń, opisał postępowania jakie toczą się w odniesieniu do budynków przy ul. [...]w W.. Wskazał, że co do obiektu budowlanego o konstrukcji metalowej o wymiarach 4x6 i wysokości 4,78m dokonał czynności kontrolnych, jednak nie znalazł podstaw do nakładania na inwestorów nakazów lub zakazów, o czym powiadomił skarżących pismem z dnia 10 sierpnia 2011r. T. G. i Z. G. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zarzucili Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego [...] brak działań, w związku z ich żądaniami zawartymi w piśmie z dnia 12 maja 2011r. Domagali się wyznaczenie organowi terminu do zakończenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia, oraz zobowiązania organu do ustalenia zgodności inwestycji przez nich kwestionowanej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 21.03.2012 r., sygn. akt: VII SAB/Wa 182/11, zobowiązał organ powiatowy do wydania aktu administracyjnego w wyniku rozpoznania pisma T. i Z. G. z dnia 12.05.2011 r. w terminie miesiąca od dnia doręczenia przez Sąd akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Odpis prawomocnego wyroku sądowego wpłynął do PINB [...]w dniu 29.06.2012 r. Organ powiatowy postanowieniem z dnia [...].07.2012 r., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek T. i Z. G. z [...].05.2011 r. w sprawie dotyczącej obiektu realizowanego wzdłuż granicy działki nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w W.. [...]WINB postanowieniem nr [...]z dnia [...].08.2012 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi powiatowemu do ponownego rozpatrzenia. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 28.01.2013 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2403/12, oddalił skargę T. G. i Z. G. na kasacyjne postanowienie organu wojewódzkiego. Wcześniej PINB [...]pismem z dnia 10.09.2012 r. wezwał T. G. do uzupełnienia podpisu pod wnioskiem z dnia 12.05.2011 r., a także wezwał T. i Z. G. do sprecyzowania przedmiotu żądania poprzez jednoznaczne określenie, o jakim konkretnie obiekcie jest mowa w piśmie z dnia 12.05.2011r. T. G. uzupełniła brakujący podpisu pod wnioskiem. Jednocześnie T. i Z. G. pismem z 14.09.2012 r. odpowiedzieli na wezwanie organu powiatowego w pozostałym zakresie. Organ powiatowy postanowieniem z dnia [...].11.2012 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek T. i Z. G. z 12.05.2011 r. jako osób nie będących stroną. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].12.2012 r. uchylił zaskarżone przez T. i Z. G.postanowienie i przekazał sprawę organowi powiatowemu do ponownego rozpatrzenia. Następnie PINB [...]wydał w dniu [...].02.2013 r. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek T. i Z. G. w sprawie "obiektu realizowanego wzdłuż granicy", tj. trzech wiat o konstrukcji metalowej i wymiarach 4,00 x 6,00 m oraz maksymalnej wysokości 4,78 m, usytuowanych na terenie ww. działki nr ew. [...]. Organ wojewódzki postanowieniem nr [...]z dnia [...].03.2013 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę PINB [...]do ponownego rozpatrzenia. Organ powiatowy pismem z dnia 8.05.2013 r. po raz kolejny wezwał wnioskodawców do sprecyzowania przedmiotu żądania poprzez jednoznaczne określenie obiektu, którego dotyczy pismo z dnia 12.05.2011 r. W dniu 20.05.2013 r. do PINB [...]wpłynęło pismo T. G. i Z. G., stanowiące odpowiedź na wezwanie organu powiatowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]postanowieniem z dnia [...].06.2013 r., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek T. i Z.G. (z dnia 12.05.2011 r., uzupełniony pismami z dnia 14.09.2012 r. oraz z 15.05.2013 r.) w sprawie "obiektu przylegającego do szczytowej ściany stodoły" usytuowanego na terenie działki przy ul. [...] w W. Powyższe postanowienie zaskarżyli T. G. i Z. G., wnosząc o jego uchylenie i nakazanie organowi I instancji rozpatrzenia w trybie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane sprawy dotyczącej "nielegalnych obiektów stojących w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu ". Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia T. G. i Z.G. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z dnia [...].06.2013 r., odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek T. i Z. G. (z dnia 12.05.2011 r., uzupełniony pismami z dnia 14.09.2012 r. oraz z 15.05.2013 r.) w sprawie "obiektu przylegającego do szczytowej ściany stodoły" usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w W. - uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w omawianej sprawie trzykrotnie uchylał postanowienia PINB [...] wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Za każdym razem wskazywano, że zgodnie z generalną zasadą skargowości postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 61 K.p.a., treść żądania zawarta we wniosku o wszczęcie postępowania określa przedmiot postępowania. W sytuacji jednoznacznego określenia przedmiotu postępowania przez wnioskodawcę organ administracji publicznej ma możliwość rozważenia, czy istnieją podstawy do wszczęcia takiego postępowania, czy też istnieją przeszkody formalne uzasadniające odmowę jego wszczęcia. W wyroku WSA w Warszawie z dnia 28.01.2013 r., oddalającym skargę T. G. i Z. G. na postanowienie kasacyjne [...]WINB nr [...], wskazano, że wniosek z dnia 12.05.2011 r. zawiera żądanie objęcia kontrolą "obiektu realizowanego obecnie wzdłuż granicy działki, w zakresie tego samego funkcjonalnie powiązanego zamierzenia budowlanego, stadniny koni, pod szyldem [...]". W omawianym wniosku jest mowa również o budynku inwentarsko-składowym pobudowanym przy szczytowej ścianie stodoły na działce nr [...]. Organ zauważył, że na działce tej zrealizowano większą ilość obiektów związanych funkcjonalnie z istniejącą stadniną koni, których legalność skarżący kwestionują lub kwestionowali, wnosząc o wszczęcie szeregu postępowań w trybie zwykłym i nadzwyczajnym. Dlatego, za konieczne uznał dokładne określenie przez wnioskodawców, którego z obiektów dotyczy podanie z dnia 12.05.2011 r. Organ powiatowy dwukrotnie wzywał T. G. i Z. G. do doprecyzowania przedmiotu postępowania poprzez dokładne określenie obiektu, w stosunku do którego żądają oni wszczęcia postępowania w piśmie z dnia 12.05.2011 r. W odpowiedziach kierowanych do organu I instancji pismami z 14.09.2012r. i 15.05.2013 r. była mowa o różnych obiektach wchodzących w skład zabudowy działki nr ew. [...], dlatego też trudno było przyjąć, aby w którymkolwiek z tych pism precyzyjnie określono przedmiot sprawy, zgodnie z żądaniem organu I instancji zawartym w wezwaniach. Zdaniem [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przyjęcie przez organ powiatowy, iż wniosek T. i Z. G. dotyczył "obiektu przylegającego do szczytowej ściany stodoły" było nieprawidłowe (z powodu nadinterpretacji dokonanej przez organ powiatowy). W stosunku do znacznej ilości obiektów znajdujących się na terenie działki nr [...] prowadzone były lub są postępowania administracyjne, czego wnioskodawcy są w pełni świadomi. Dlatego za bezzasadne organ uznał ponawianie przez T. G. i Z. G. żądań wszczęcia kolejnego postępowania administracyjnego w stosunku do "kompleksu budynków stadniny", zważywszy iż wiele z tych obiektów jest już przedmiotami odrębnych postępowań administracyjnych. Organ przypomniał, że istotą postępowania administracyjnego jest to, że toczy się ono w określonej sprawie administracyjnej. Obowiązuje zasada "jedna sprawa - jedna decyzja". Niedopuszczalne jest natomiast mnożenie postępowań administracyjnych w tej samej sprawie administracyjnej. W tym kontekście [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że jeśli niemożliwe będzie ustalenie rzeczywistej woli wnioskodawców ze względu na powtarzające się nieprecyzyjne lub niejasne udzielanie odpowiedzi na wezwanie organu powiatowego, to organ ten będzie uprawniony do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, czyli do zastosowania sankcji przewidzianej w art. 64 § 2 K.p.a. Organ wojewódzki stwierdził również, że nie miał możliwości wydania innego rodzaju rozstrzygnięcia gdyż, brak zadośćuczynienia przez wnioskodawców wezwaniu organu powiatowego powinno skutkować pozostawieniem ich podania bez rozpoznania, a załatwienie sprawy w takiej formie leży wyłącznie w gestii organu I instancji. Wcześniej - w dniu 31.01.2013r. Z. i T. G. wnieśli zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania związanego z ich wnioskiem z dnia 12.05.2011r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia [...].07.2013r. w wyniku rozpatrzenia zażalenia Z. G. uwzględnił jego zażalenie, natomiast T. G. organ wojewódzki pismem z dnia 10.07.2013r. poinformował o braku możliwości rozpatrzenia jej zażalenia, złożonego wspólnie z Z. G., z uwagi na wniesienie go przez podmiot nieuprawniony tj. osobę nieposiadającą przymiotu strony. Po tym rozstrzygnięciu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zawiadomieniem z dnia 21 sierpnia 2013 r. na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. poinformował T. i Z., że ich podanie z dnia 12.05.2011r. (uzupełnione 14.09.2012 r. i 15.05.2013 r.), dotyczące obiektów wchodzących w skład zabudowy działki nr ew. [...], przy ul. [...] w W. - pozostawiono bez rozpoznania. W uzasadnieniu organ powiatowy powołał się na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2013r. Przywołał stwierdzenie tego organu, że w sytuacji, gdy niemożliwe okaże się ustalenie rzeczywistej woli wnioskodawcy ze względu na powtarzające się nieprecyzyjne lub niejasne udzielanie odpowiedzi na wezwanie organu powiatowego, będzie uprawniony do pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, czyli zastosowania sankcji przewidzianej w art. 64 § 2 k.p.a. T. i Z. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania dotyczące ich wniosku z dnia 12.05.2011r., co do obiektów wchodzących w skład zabudowy działki nr ew. [...], przy ul. [...]w W.. W odpowiedzi na skargę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że jest ona nieuzasadniona, bowiem wniosek T. i Z. G. z dnia 12.05.2011r. został pozostawiony bez rozpatrzenia, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., oraz że organ powiatowy postąpił zgodnie z zaleceniami [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazanymi w postanowieniu Nr [...]z dnia [...].08.2013r. Niemożliwe było ustalenie rzeczywistej woli wnioskodawcy ze względu na nieprecyzyjne i niejasne udzielanie odpowiedzi na wezwanie organu powiatowego. Wnioskodawca nadal nie określił precyzyjnie przedmiotu sprawy. Składając w dniu 30 sierpnia 2013r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący mieli wiedzę o sposobie rozpatrzenia przez organ powiatowy ich wniosku z dnia 12.05.2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a § 2 art. 3. Stosownie do art. 52 p.p.s.a. oraz art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ można wnieść po wyczerpaniu zażalenia do organu wyższego stopnia, a w braku takiego organu – wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o czym stanowi ww. art. 37. Przed jej wniesieniem do Sądu, skarżący wyczerpali tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., gdyż jako spełnienie tego warunku, Sąd uwzględnił zażalenia wniesione do organu wojewódzkiego przez Z. G. i T. G. dnia 31 stycznia 2013 r. Sposób załatwienia tego zażalenia, nie ma znaczenia dla możliwości wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. W niniejszej sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zawiadomieniem z dnia 21 sierpnia 2013 r., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. poinformował T. i Z. G., że ich podanie z dnia 12.05.2011r. (uzupełnione w dniu 14.09.2012 r. i 15.05.2013 r.), dotyczące obiektów wchodzących w skład zabudowy działki nr ew. [...], przy ul. [...] w W. - pozostawiono bez rozpoznania. Organ powiatowy powoływał się na stanowisko organu II instancji, zawarte w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2013r., że w sytuacji, gdy niemożliwe okaże się ustalenie rzeczywistej woli wnioskodawcy, ze względu na powtarzające się nieprecyzyjne lub niejasne udzielanie odpowiedzi na wezwanie organu powiatowego, organ ten będzie uprawniony do pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia - art. 64 § 2 Kodeks postępowania administracyjnego. W kontekście takiego rozstrzygnięcia wskazać należy, że organ administracji publicznej, który pozostawia podanie bez rozpoznania w sposób jednostronny stwierdza, że postępowanie nie zostanie wszczęte i nie będzie podejmował w sprawie żadnych dalszych czynności. Organ wkracza w ten sposób (pośrednio) w podmiotowe prawo jednostki, przysługujące jej na podstawie przepisu prawa powszechnie obowiązującego - obejmujące żądanie wszczęcia postępowania. Jednak w sprawie niniejszej brak jest bezpośredniego związku pomiędzy pozostawieniem podania bez rozpoznania, a uprawnieniem wynikającym z przepisów prawa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przed organami nadzoru budowlanego toczy się szereg postępowań w stosunku do wielu obiektów wzniesionych na przedmiotowej działce przy ul. [...]w W.. Nie jest możliwe wszczęcie postępowania w odniesieniu do całej nieruchomości i wszystkich zabudowań tam istniejących, związanych z funkcjonowaniem stajni [...], a takie jest rzeczywiste żądanie skarżących. Skoro przedmiotem tej skargi była kontrola odmowy wydania aktu, to należało ustalić czy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Zdaniem Sądu organ prowadzący postępowanie, zasadnie pozostawił podanie z dnia 12.05.2011r. bez rozpoznania. Nie naruszył obowiązujących przepisów prawa, gdyż zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a., do takiego rozstrzygnięcia. Skarżący żądali bowiem od organu nadzoru budowlanego kompleksowego zajęcia się wszystkimi budynkami i budowlami związanymi z działaniem stajni, tak w zakresie prawidłowości ich powstania jak i aktualnego funkcjonowania w odniesieniu do przepisów planu miejscowego. Swojego wniosku nigdy nie sprecyzowali, mimo iż organ powiatowy dwukrotnie wzywał T. G. i Z. G. do doprecyzowania przedmiotu postępowania poprzez dokładne określenie obiektu, w stosunku do którego żądają oni wszczęcia postępowania. W odpowiedziach kierowanych do organu I instancji pismami z 14.09.2012r. i 15.05.2013 r. wskazywali różne obiekty wchodzące w skład zabudowy działki nr ew. [...], dlatego też nie określili przedmiotu sprawy, zgodnie z żądaniem organu I instancji zawartym w wezwaniach. Miał rację organ wskazując, że w postępowaniach w ramach nadzoru budowlanego obowiązuje zasada "jedna sprawa - jedna decyzja". Niedopuszczalne jest mnożenie postępowań administracyjnych w tej samej sprawie, ani kompleksowe prowadzenie postępowania do co najmniej kilkunastu budynków i obiektów budowlanych. Tym samym skoro były podstawy faktyczno-prawne do tego aby Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zawiadomieniem z dnia 21 sierpnia 2013 r. na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. poinformował T. i Z., że ich podanie z dnia 12.05.2011r. dotyczące obiektów wchodzących w skład zabudowy działki nr ew. [...], przy ul. [...]w W. - pozostawiono bez rozpoznania, to zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania, uchylania się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji jest chybiony. Poza tym na ocenę bezzasadności zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, wpływał również fakt, że w niniejszej sprawie czterokrotnie wydawane były postanowienia odmawiające wszczęcia postępowania i za każdym razem skarżący odmiennie określali żądany jego zakres. Organ prowadzący postępowanie zobowiązany był zatem podjąć działania wskazane w art. 64 § 2 k.p.a., mające na celu usunięcie istniejących braków formalnych wniosku, a pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Z opisanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną i w tym stanie rzeczy, orzekł jak w wyroku.