VII SAB/Wa 105/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi A. K. w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Głównego Inspektora Sanitarnego I. zobowiązuje Głównego Inspektora Sanitarnego do rozpoznania odwołania A. K. w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt administracyjnych organowi przez Sąd, II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. wymierza Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu grzywnę w wysokości 1000 zł (tysiąc złotych), IV. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego A. K. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 23 września 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga A. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie zatrzymania produktów oraz wykonania i następnie oceny badań zatrzymanych przez organ produktów. Skarżący wniósł o 1. zobowiązanie Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie do wydania w terminie 2 tygodni od wydania wyroku, decyzji w ww. sprawie, 2. wymierzenie, w trybie art. 149 § 2 ppsa, Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu w [...] grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że decyzją z dnia [...] października 2010 r. Główny Inspektor Sanitarny wycofał z obrotu na terenie całego kraju wyrób o nazwie "[...]" określony jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkie podobne wyroby, mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Ponadto nakazał zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu wyrobami, o których mowa w pkt. 1. Decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Strona pismem z dnia 8 października 2010 r. wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy własną decyzję. Następnie strona wniosła skargę na ww. decyzje, skutkiem czego, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2012 r. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Skarżący stwierdził, że w trakcie prowadzonego postępowania, które doprowadziło do wydania wadliwej decyzji, zamknięto 14 sklepów i zabezpieczono dużą ilość produktów, oferowanych przez stronę postępowania. W treści uzasadnienia wyroku, który uchylił skarżoną decyzję, Sąd wskazał, że "po wydaniu decyzji z dnia [...] października 2012 r. rzeczą organu, który w sklepach prowadzonych przez skarżącego zabezpieczył próbki poszczególnych produktów (...) było przeprowadzenie właściwych badań potwierdzających realnie istniejące niebezpieczeństwo substancji znajdujących się w produktach w tych produktach dla życia i zdrowia ludzkiego". Badania te do dnia dzisiejszego nie zostały jednak wykonane. Mimo tego organ nie zwrócił zabezpieczonych produktów i nie umorzył postępowania w sprawie. W związku z powyższym pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. strona wezwała organ do zaniechania naruszania prawa. W odpowiedzi na to pismo organ wskazał nowy termin do załatwienia sprawy tj. [...] czerwca 2013 r. Mimo tego do dnia dzisiejszego nie wykonano wskazanych w wyroku Sądu badań, nie umorzono postępowania, ani nie wydano zatrzymanych produktów. Organ pozostaje zatem w bezczynności, pomimo, że od wydania wyroku Sądu upłynął ponad rok. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie. Organ przytoczył przebieg postępowania administracyjnego, z którego wynika, że decyzją z dnia [...] października 2010 r., działając na podstawie art. 27 i 31 a ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wydał decyzję administracyjną, na mocy której wycofał z obrotu na terenie całego kraju wyrób o nazwie "[...]" oraz wszystkie podobne wyroby mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, nakazując jednocześnie zaprzestanie działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu tymi wyrobami. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja została dostarczona m.in. do punktu sprzedaży ww. produktów, którego właścicielem był skarżący. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2010 r. organ wskazał, że wydanie- decyzji nastąpiło w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia występowania na terenie całego kraju, bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "[...]" lub podobnych, określanych jako przeznaczone do celów kolekcjonerskich tzw. dopalaczy. Pismem z dnia [...] października 2010 r. strona skarżąca złożyła do organu (Głównego Inspektora Sanitarnego) wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją administracyjną z dnia [...] listopada 2011 r. Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na skutek złożenia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 maja 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję. Pismem z dnia 15 kwietnia 2013 r. strona skarżąca złożyła do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień [...] czerwca 2013 r. Pismem z dnia 20 sierpnia 2013 r. skarżący złożył skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Głównego Inspektora Sanitarnego. Odnosząc się do skargi Główny Inspektor Sanitarny wskazłą że na skutek wydania decyzji z dnia [...] października 2010 r. prowadzi obecnie ponad 100 postępowań administracyjnych, w których wydane zostały również decyzje utrzymujące ww. decyzję w mocy. Na skutek zaskarżenia ww. decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje, w związku z czym zaktualizował się obowiązek wszczęcia postępowania i wydania kolejnej decyzji administracyjnej. Organ zwrócił uwagę na treść wyroków WSA w Warszawie, w których Sąd ten wskazał, iż "rzeczą organu jest przeprowadzenie właściwych badań potwierdzających realnie istnienie niebezpieczeństwa substancji znajdujących się w produktach dla życia i zdrowia ludzkiego". Sąd zatem zwrócił uwagę, iż materiał dowodowy którym dysponował organ wydając zaskarżone decyzje albo nie był wystarczający albo nie został w sposób wystarczający opisany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W celu pełnego wykonania zaleceń Sądu sformułowanych w ww. wyrokach, Główny Inspektor Sanitarny wszczął postępowanie w przedmiocie zawarcia umowy w trybie zamówień publicznych na przeprowadzenie dodatkowych badań zabezpieczonych próbek tzw. dopalaczy. Główny Inspektor Sanitarny wskazał, że pragmatyzm i celowość uzasadnia objęcie ww. postępowaniem przetargowym wszystkich próbek dopalaczy, które zostały zatrzymane i zabezpieczone na podstawie decyzji z dnia [...] października 2010 r., a co do których toczą się obecnie postępowania administracyjne. Jednoznaczna identyfikacja wszystkich próbek była niezbędna do określenia Opisu Przedmiotu Zamówienia - dokumentu wymaganego na gruncie ustawy Prawo zamówień publicznych, do przeprowadzenia postępowania przetargowego. Założeniem organu (GIS) było zatem zidentyfikowanie wszystkich (ponad 100) postępowań administracyjnych, w których Sąd wydał wyroki uchylające, i w których spoczywa na organie obowiązek powtórnego zbadania sprawy i wydania decyzji administracyjnej. Identyfikacja wszystkich postępowań była niezbędna do opracowania dokumentów przetargowych. W ocenie organu podzielenie zamówienia na przeprowadzenie ww. badań na części (np. z powodu wydawania przez Sąd wyroków uchylających w różnych terminach byłoby niezgodne z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. Przedłużający się okres prowadzenia postępowania administracyjnego wynikał zatem z konieczności objęcia postępowaniem przetargowym wszystkich produktów, wymaganych do przebadania, uwzględniając zalecenia Sądu, oraz przepisy Prawa zamówień publicznych, do którego stosowania zobowiązany jest organ. W tym celu również dokonano szczegółowego sprecyzowania zakresu sporządzonej opinii i analizy dotyczącej zabezpieczonych dopalaczy. W dokumentach przetargowych tak sformułowany został przedmiot postępowania, ażeby precyzyjnie został ustalony skład zabezpieczonych produktów, jak również wpływ tych produktów na zdrowie i życie ludzkie, oraz rodzaj skutków jakie te produkty niosą w zakresie bezpieczeństwa zdrowotnego. Organ zwrócił również uwagę, iż wskazane, dodatkowe badania są bardzo kosztowne, w związku z czym istniała konieczność uzyskania dodatkowych środków z budżetu państwa na ich realizację, co również miało wpływ na terminowość rozpatrywania spraw administracyjnych. Organ nie zanegował okoliczności podniesionych w skardze sprowadzających się do stwierdzenia, iż nie zostały w niniejszej sprawie zachowane terminy właściwe dla jej rozpoznania. Oceniając jednakże przewlekłość należy mieć na względzie zespół okoliczności jakie uniemożliwiały i uniemożliwiają organowi rozpatrzenie sprawy w ustawowych terminach. W przypadku setek postępowali administracyjnych prowadzonych równolegle przez organ, oraz konieczności przeprowadzenia dodatkowych badań niezbędnych do specjalistycznej oceny materiału dowodowego, istnieje celowość możliwie sprawnego zespolenia czasowego i miejscowego działań organu, które umożliwiają realizację zaleceń Sądu. Takie działania są przez GIS podejmowane na bieżąco, a obecnie postępowanie przetargowe, o którym mowa powyżej, oczekuje na rozstrzygnięcie. Jak wskazał organ skarżący był informowany o podejmowanych czynnościach w tej sprawie, zaś organ wyznaczał dodatkowy termin na załatwienie sprawy. Z tych względów - w ocenie organu - nie można postawić mu zarzutu przewlekłości postępowania, natomiast wymierzając grzywnę, należałoby wziąć pod uwagę zespół okoliczności jakie prowadziły do zaniechania rozpatrzenia sprawy w ustawowym terminie, co uzasadnia całkowite odstąpienie od wymierzenia grzywny lub też wymierzenie jej w najniższej z możliwych wysokości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, zaś kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika bowiem bezspornie, że Główny Inspektor Sanitarny prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (dalej ppsa) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku: 1. decyzji administracyjnych, 2. postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, 3. postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa 4a. pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania np. decyzji lub innego aktu administracyjnego pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, w tym regułami proceduralnymi oraz normami kompetencyjnymi wyznaczającymi zakres właściwości tego organu. To rozstrzygnięcie natomiast powinno nastąpić niezwłocznie. W szczególności niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 1 kpa). Niezależnie od powyższego sprawa administracyjna powinna być załatwiona najpóźniej w granicach terminów zakreślonych w art. 35 § 3 kpa. (o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej np. w przypadku informacji publicznej), zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Warto wszakże dodać, że ustawodawca przewidział jednocześnie, iż do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Przechodząc do rozpatrywania skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego należy wskazać, że o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, aczkolwiek obok przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego terminów zobowiązujących do wydania w sprawie rozstrzygnięć co do jej istoty ( art. 35 § 1 - 3 kpa) uwzględnić należy także stopień jej zawiłości oraz postawę stron tego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10 (LEX 753418) wskazał, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, będących istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy. W wyroku z dnia 26 października 2012 r. w sprawie II OSK 1956/12, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził iż: "Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 294/12 uchylającym decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2011 r. organ ten nie wydał decyzji administracyjnej kończącej postępowanie. Od dnia zwrotu akt przez Sąd tj. dnia [...] października 2012 r. organ nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia podejmując wprawdzie pewne działania w celu wykonania wytycznych Sądu, ale czyniąc to ewidentnie w sposób zbyt długotrwały i przewlekły. Biorąc pod uwagę fakt, że od dnia zwrotu akt administracyjnych upłynął okres ponad roku należy uznać, że był to wystarczający czas do wykonania wspomnianych wytycznych i zakończenia postępowania, nawet przy uwzględnieniu dużej liczby postępowań i konieczności dopełnienia procedury przewidzianej w ustawie -Prawo zamówień publicznych. To bowiem na organie administracji publicznej ciąży obowiązek takiego zorganizowania postępowania administracyjnego, aby nie było ono długotrwałe i prowadzone opieszale. Należy także podkreślić, że w wielu postępowaniach, w których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyroki, na co powołuje się organ, prowadzono już badania laboratoryjne dotyczące składu i szkodliwości substancji wchodzących w skład tzw. "dopalaczy", w tym także środka o nazwie "[...]". W wielu przypadkach nie są to zatem zupełnie nowe postępowania, w których organ dopiero przystępuje do badania produktu (za wyjątkiem tych nielicznych przypadków, w których proces badania w ogóle się jeszcze nie rozpoczął). Należy także zauważyć, że organ powinien mieć świadomość konieczności przeprowadzenia takich ustaleń już w dniu wydania decyzji o wycofaniu z rynku produktu o nazwie "[...]" tj. [...] października 2010 r., co podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie również w wyroku z dnia 23 maja 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 294/12. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że organy Inspekcji Sanitarnej nie mogą przy zatrzymywaniu produktów i nakazywaniu wycofania ich z obrotu stosować dowolność niepopartą właściwymi ustaleniami. Z tych powodów Sąd uznał, że Główny Inspektor Sanitarny prowadził przedmiotowe postępowanie w sposób przewlekły. Organ ten nie wykazał bowiem, że przekroczenie terminu do rozpatrzenia w procesowej formie było usprawiedliwione jakimiś szczególnymi okolicznościami. W dodatku w aktach sprawy znajduje się postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...] informujące - na podstawie art. 37 § 2 kpa - że sprawa zostanie rozpoznana do dnia 23 czerwca 2013 r. Tymczasem do dnia wydania wyroku przez Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę (12 grudnia 2013 r.) sprawa nadal nie została zakończona decyzją administracyjną. Stan taki jednoznacznie wskazuje nie tylko na przewlekłe prowadzenie postępowania, ale wręcz stan bezczynności po wydaniu ww. postanowienia. Biorąc jednak pod uwagę stan faktyczny sprawy, jej skomplikowany charakter, liczbę toczących się postępowań i konieczność przeprowadzenia postępowania w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych Sąd przychylił się do wniosku organu, aby grzywna miała charakter symboliczny. Sąd nie stwierdził również, aby w niniejszej sprawie wystąpiły okoliczności wskazujące na wystąpienie rażącego naruszenia prawa. Organ zobowiązany będzie do wydania decyzji kończącej postępowanie w terminie 30 dni, od dnia doręczenia akt administracyjnych organowi przez Sąd. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 § 1 oraz art. 200 ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku.