VII SAB/Wa 107/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi B. K. w przedmiocie bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] I. umarza postępowanie sądowe, II. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia 4 czerwca 2010 r. miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] grzywnę w wysokości 1000 ( jeden tysiąc) złotych, IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej B. K.kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan sprawy 1. Pismem z dnia 16 sierpnia 2013 r. B. K. wniosła za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...],; zarzucając naruszenie art. 7, 8, 12, 35 § 1 oraz 77 § 1 kpa przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy, domagała się (1) zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], do podjęcia czynności zmierzających do ustalenia różnic pomiędzy wysokością rzędnych określonych w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego dla działki nr ewid. [...],położonej w [...], przy ul. [...], a stanem faktycznym oraz do wydania w następstwie tych ustaleń odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, (2) zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, (3) w przypadku uwzględnienia skargi o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w tym przypadku o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, (4) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że pismem z dnia 4 czerwca 2010 r. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], z prośbą o interwencję w sprawie podnoszenia terenu inwestycji prowadzonej na działce nr ewid. [...],, graniczącej bezpośrednio z jej działką nr [...],w [...],przy ul. [...],j. Skarżąca przedstawiła przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie i wskazała, że organ pierwszej instancji uporczywie od 3 lat nie wykonuje zaleceń organu odwoławczego oraz z rażącą przewlekłością wstrzymuje się od dokonania ustaleń stanu faktycznego - pomiarów - terenu działki nr ewid. [...],i porównania danych z mapy zasadniczej sprzed budowy ze stanem faktycznym, celem stwierdzenia, czy rzędne wysokościowe działki są zgodne z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego, a tym samym, czy doszło do naruszenia obowiązujących przepisów. Skarżąca podniosła również, że jej działka nr ewid. [...],jest zalewana przez wody opadowe odprowadzane z działki nr [...],. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], wniósł o jej oddalenie, ponieważ w przedmiotowej sprawie decyzją z dnia [...], września 2013. nr [...],odmówił podjęcia działań w sprawie. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie z art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Instytucja skargi na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, a sąd, oceniając czy organ pozostaje w bezczynności bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach wymienionych w art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polega na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Uwzględnieniem skargi, w rozumieniu tego przepisu jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. Podkreślić należy, że w trybie art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd może tylko orzec o obowiązku wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu tego rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach skarżącego. 2. Bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności które spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi czy też nie. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 kpa zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie. W myśl art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zgodnie z art. 35 § 3 kpa. Artykuł 36 § 1 kpa nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, a także o każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. 3. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 26 lipca 2010 r. przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził czynności kontrolne w budynku mieszkalnym jednorodzinnym znajdującym się przy ul. [...], w [...],. Pismem z dnia 9 sierpnia 2010 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie podwyższenia gruntu na działkach nr ewid. [...], i [...],wystąpił M. B. W dniu 15 września 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], przyjął ustne wyjaśnienia w sprawie robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości przy ul. [...],. Postanowieniem z dnia [...], marca 2011 r. nr [...],Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], przekazał wg właściwości Wójtowi Gminy [...], pisma B.K. i M. B.. [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], kwietnia 2011 r. nr [...],, po rozpoznaniu zażalenia B K i M B, uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...], marca 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi powiatowemu, ponieważ jego ustalenia co do braku właściwości organów nadzoru budowlanego były przedwczesne, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1389/11 oddalił skargę A. Ci R. S.na postanowienie [...], Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], kwietnia 2011 r. nr [...], w przedmiocie przekazania pisma zgodnie z właściwością. Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], postanowieniem z dnia [...], listopada 2011 r. nr [...], odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie podniesienia oraz utwardzenia terenu na działce nr ewid. [...], przy ul. [...],i nr [...], przy ul. [...], w [...], gm. [...],, ponieważ żądający wszczęcia postępowania nie mają statusu strony. Ponadto organ uznał, iż nie jest właściwy do załatwienia sprawy w żądanym przez skarżących zakresie. Postanowieniem z dnia [...], stycznia 2012 r. nr [...],[...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu zażalenia B K. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...], listopada 2011 r. Następnie [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], marca 2012 r. uwzględniając skargę B.K. i M. B.do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie nr [...],, uchylił własne postanowienie nr [...],oraz poprzedzające je postanowienie nr [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem organu wojewódzkiego należało w sposób nie budzący wątpliwości ustalić, czy podniesienie terenu nastąpiło w wyniku robót budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego oraz czy nastąpiła zmiana ukształtowania terenu porównując zgodność wykonanych na działkach nr ewid. [...], i [...], obiektów budowlanych z projektem zagospodarowania działki lub terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1101/12 oddalił skargę A. C i R. S. na postanowienie [...], Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], marca 2012 r. nr [...],w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pismem dnia 21 stycznia 2013 r. B. K wystąpiła do [...], Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ze skargą na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...],. Postanowieniem z dnia [...], lutego 2013 r. nr [...],[...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał zażalenie B. K. na bezczynność organu powiatowego za zasadne i wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...], dodatkowy 45-dniowy termin na zakończenie sprawy dotyczącej podniesienia oraz utwardzenia terenu na działce nr ewid. [...],przy ul. [...], i nr [...], przy ul. [...], w [...],gm. [...],, natomiast Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], decyzją z dnia [...], września 2013 r. nr [...],odmówił podjęcia działań w sprawie. 4. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że niewątpliwie wystąpiły przesłanki uzasadniające twierdzenie o bezczynności organu - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...],, bowiem organ ten, po wyznaczeniu mu przez [...], Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dodatkowego 45-dniowego terminu na zakończenie przedmiotowej sprawy, decyzję wydał dopiero dnia [...], września 2013 r., a zatem po upływie wszelkich zarówno ustawowych terminów na załatwienie sprawy, jak i ze znacznym, bo kilkakrotnym przekroczeniem terminu wyznaczonego mu przez organ wyższego stopnia. Skoro rozstrzygnięcie zostało podjęte, Sąd rozpoznający przedmiotową skargę nie może już zobowiązać organu do wydania rozstrzygnięcia, o czym mowa w zdaniu pierwszym art. 149 § 1 ppsa, i równocześnie nie może oceniać prawidłowości podjętego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia. Nie budzi jednakże wątpliwości, że do chwili złożenia skargi organ pozostawał w bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu postanowienia z dnia z dnia 13 listopada 2012 r. I OSK 2626/12 (LEX nr 1247155) stwierdził, że "Przepis art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 417¹ § 3 k.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy przyjąć, iż wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a." Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności. Z tych też względów, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa należało w niniejszej sprawie umorzyć postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, albowiem wobec jego wydania, postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Stosownie zaś do wymogu wynikającego z art. 149 § 1 zdanie drugie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, naruszenie art. 35 § 3 kpa było rażącym, wręcz niedopuszczalnym przekroczeniem terminu załatwienia sprawy wszczętej wnioskiem z dnia 4 czerwca 2010 r., przy 4 krotnym przekroczeniu wyznaczonego dodatkowego terminu załatwienia sprawy (21 lutego 2013 r. dodatkowy 45 dniowy termin, decyzja [...], września 2013 r.). III. Mając powyższe na uwadze, Sąd - w przedmiocie zobowiązania organu do wydania orzeczenia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi umorzył postępowanie sądowe - pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie tej ustawy, orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 tej ustawy orzekł jak w pkt III sentencji wyroku, a kosztach postępowania - pkt IV sentencji - orzekł na podstawie art. 201 § 1 tej ustawy.