VII SAB/Wa 108/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2015 r. sprawy ze skargi T. R. M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] Konserwatora Zabytków I. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] Konserwatora Zabytków; II. stwierdza, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza grzywnę w wysokości 2.000 zł (dwóch tysięcy złotych) z tytułu przewlekłego prowadzenia postępowania; IV. zasądza od Prezydenta [...] Konserwatora Zabytków na rzecz T. R. M.sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 3 listopada 2014 r. T. R. M. Sp. z o.o. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] Konserwatora Zabytków wnosząc o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nałożenie na organ grzywny oraz ustalenie osób winnych przewlekłego prowadzenia postępowania i niezałatwienia sprawy w terminie. W obszernym uzasadnieniu skarżąca Spółka przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania podając, iż w dniu 15 września 2009 r. wystąpiła do Prezydenta [...] Konserwatora Zabytków z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na budowę budynku na działce nr [...] obrębu [...]przy ul. F. [...] w W. [...] Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] września 2009 r. odmówił zezwolenia na prowadzenie robót budowlanych. Decyzja organu pierwszej instancji została uchylona przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. odmówił pozwolenia na budowę. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę Spółki wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. I SA/Wa 2440/11 uchylił decyzją z dnia [...] października 2011 r., oraz poprzedzającą ją decyzją [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2011 r. Po wyroku Sądu [...] Konserwator Zabytków rozpoznając ponownie sprawę wydał decyzję dopiero w dniu [...] maja 2014 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. W ocenie skarżącego organ w tym okresie pozostawał w przewlekłości, gdyż podejmowane czynności nie miały żadnego wpływu dla rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że podejmowanie czynności, w szczególności wystąpienie do Narodowego Instytutu Dziedzictwa o wydanie opinii w sprawie podyktowane było koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego w celu prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd administracyjny stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) rozpoznaje skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów administracji w przypadkach wskazanych w pkt 1-4a przywołanego przepisu. W niniejszej sprawie wniesienie skargi poprzedzone zostało zażaleniem skierowanym do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał zażalenie za nieuzasadnione. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Należy wskazać, że art. 149 § 1 p.p.s.a. wyróżnia dwie odrębne od siebie instytucje, a mianowicie skargę na bezczynność organu oraz na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. O ile, nie można wykluczyć sytuacji, że strona z uwagi na stan faktyczny sprawy będzie zainteresowana i uprawniona do złożenia obu powyższych środków, o tyle dostrzec przede wszystkim trzeba, iż każdy z nich ma inne zadanie, inny jest cel jego zastosowania i zakres ochrony, której strona może domagać się od sądu administracyjnego. Podkreślić także należy, że ocena zakresu tej ochrony i celu, jakiemu ma służyć musi być dokonywana z punktu widzenia podstawowych zadań sądownictwa administracyjnego, a więc ochrony praw i wolności obywateli, a dopiero w następnej kolejności ochrony obiektywnego porządku prawnego. Funkcja ochrony praw podmiotowych jednostki wynika bowiem z przyjętych w polskim systemie sądownictwa administracyjnego założeń weryfikacji działalności administracji publicznej (R. Hauser. Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego (w:) Polski model sądownictwa administracyjnego, red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz. Lublin 2003, s. 143 i n., por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, LEX nr 1228235). W niniejszej sprawie skarżący złożyli skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] Konserwatora Zabytków. Przez pojęcie przewlekłe prowadzenie postępowania należy rozumieć prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne; działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (nie wydanie w terminie rozstrzygnięcia). Stwierdzenie że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga także ustalenia, czy stan zastoju procesowego sprawy wynika także z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238). Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że zarzut prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego w sposób przewlekły po wyroku Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie o sygnaturze I SA/Wa 2440/11 jest zasadny. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że prawomocny wyrok Sądu przesłano do organu w dniu 13 lipca 2012 r., natomiast pierwsza czynność jaką wykonał organ miała miejsce dopiero w dniu 8 stycznia 2014 r. Był nią wniosek [...] Konserwatora Zabytków o zajęcie przez Narodowy Instytut Dziedzictwa stanowiska co do możliwości realizacji projektowanej inwestycji na danym terenie, co nastąpiło po skierowaniu przez skarżącą Spółkę zażalenia na podstawie art. 37 k.p.a (dnia 5 grudnia 2013 r.). Kwalifikując przewlekłość postępowania jako mającą charakter rażący, Sąd miał na uwadze, że organ administracji orzekał po wydaniu prawomocnego wyroku Sądu. Dopiero wniesienie przez skarżącą zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania wywołało aktywność organu. Mimo przesłania w dniu 19 marca 2014 r. przez Narodowy Instytut Dziedzictwa żądanej opinii [...] Konserwator Zabytków decyzję w sprawie wydał w dniu [...] maja 2014 r. (informując stronę na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. o terminie załatwienia sprawy do dnia 15 kwietnia 2014 r., kolejne pismo z dnia 11 kwietnia 2014 r. informuje o dalszym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] maja 2014 r.). W okresie tym jedynymi czynnościami jakie wykonał organ było dopuszczenie organizacji społecznych – Towarzystwa O. i Stowarzyszenia Z. do udziału w toczącym się postępowaniu. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, zachodzą przesłanki uzasadniające wymierzenie organowi grzywny. Jej wysokość, stosownie do art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określona została jedynie górną granicą. Sąd uznał, że wymierzenie jej w wysokości 2 000 zł uzasadnia charakter stwierdzonych uchybień organu. Na zakończenie wskazać należy, że sposób rozstrzygania w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania określa art. 149 p.p.s.a. Przepis ten wskazuje, że w przypadku stwierdzenia przewlekłości postępowania Sąd może uwzględniając skargę zobowiązać organ do określonych czynności zmierzających do zakończenia postępowania. W sprawie jednak orzeczenie tego rodzaju jest bezprzedmiotowe, albowiem organ pierwszej instancji wywiązał się z obowiązku rozstrzygnięcia sprawy wydając w dniu [...] maja 2014 r. decyzję administracyjną. Wniosek skarżącej o ustalenie osób winnych przewlekłego prowadzenia postępowania nie mieści się w granicach postępowania w sprawie o przewlekłość. Zauważyć należy, że przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego dopuszczają możliwość skargi na pracownika organu. Jednak postępowanie takie jest odrębnym postępowaniem, które w ostateczności może prowadzić do rozstrzygnięcia kwestii odpowiedzialności pracownika w ramach stosunku pracy. Niewłaściwe działanie pracownika może skutkować jego odpowiedzialnością dyscyplinarną, która nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przez sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.