VII SAB/Wa 109/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA w Warszawie Jolanta Augustyniak - Pęczkowska Sędzia WSA w Warszawie Tomasz Janeczko (spr.) Asesor WSA w Warszawie Michał Podsiadło po rozpoznaniu w dniu 25 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. P. na bezczynność Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie rozpoznania skargi z 6 kwietnia 2024 r. postanawia: odrzucić skargę. sygn. akt VII SAB/Wa 109/24 Pismem z dnia 8 maja 2024 r. G. P. (dalej: "skarżący"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "MWINB") w przedmiocie załatwienia skargi złożonej do MWINB na podstawie art. 221 1 i 3, art. 227 oraz art. 229 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks, postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm, dalej: "k.p.a.") na nieprawidłowości dotyczące działania Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB"). Dodatkowo skarżący zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na braku odniesienia się do zarzutów merytorycznych wskazanych przez skarżącego w mojej skardze na PINB. Skarżący wniósł o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku (zgodnie z treścią skargi na PINB tzn. poprzez ustosunkowanie się do zarzutów merytorycznych podniesionych przez skarżącego) niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący argumentował, że w dniu 31 grudnia 2023 r. złożył wniosek o przeprowadzenie kontroli nadzoru budowlanego na działkach nr. [...], [...] oraz [...] obręb N., z uwagi na możliwe łamanie przez właściciela tych działek przepisów Prawa budowlanego, poprzez budowę drogi wewnętrznej bez pozwolenia, rozbiórkę obiektów budowlanych bez zgłoszenia oraz utwardzanie kruszywem działek o przeznaczeniu rolnym (załącznik nr. 1). PINB zawiadomieniem z 27 marca 2023 r. (załącznik nr. 2) poinformował skarżącego o braku podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, z uwagi na brak naruszenia przepisów Prawa budowlanego. Uzasadnienie PINB, zdaniem skarżącego posiadało szereg nieprawidłowości dotyczących interpretacji przepisów prawnych oraz prowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie. Było to m.in.: brak przeprowadzenia przez PINB prawidłowego postępowania dowodowego - w zakresie zeznań świadków PINB oparł swoją decyzję tylko o informacje od właściciela działek na których prowadzona była rozbiórka budynków bez stosownego zgłoszenia do nadzoru budowlanego, - nieprawidłowej interpretacji prawnej definicji drogi wewnętrznej, błędnego powołania się na art. 29 ust. 4 pkt. 4 Prawa budowlanego w zakresie możliwości utwardzania terenu, poprzez arbitralne uznanie działek rolnych za działki budowlane, bez podstawy prawnej. W związku z wątpliwościami co do prawidłowego prowadzenia sprawy przez I PINB, skarżący założył w dniu 6 kwietnia 2024 r. do WINB skargę (załącznik nr. 3 i 4) na podstawie art.221 § 1 i 3, art. 227 oraz art. 229 k.p.a., w której wprost wnioskował o przeanalizowanie uzasadnienia PINB w zawiadomieniu o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie pod kątem prawnym i faktycznym oraz o ustosunkowanie się do jego argumentów podanych w uzasadnieniu skargi na PINB. Skarżący wskazał, że zawiadomieniem z dnia 6 maja 2024 r. (załącznik nr. 5) MWINB stwierdził bezzasadność jego skargi. Decyzję tę MWINB uzasadnił tym, że PINB przeprowadził stosowną kontrolę nadzoru budowlanego na wniosek skarżącego i kontrola ta nie dała podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Skarżący wskazał, że MWINB w uzasadnieniu skupił się na tym, że o tym czy są podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego decyduje właściwy w sprawie organ i skoro ten organ nie stwierdził podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w omawianej sprawie, to MWINB nie ma podstaw prawnych do zobligowania organu do jego wszczęcia. Jednocześnie MWINB nie odniósł się do zarzutów merytorycznych dotyczących działań podejmowanych przez PINB, czy też odnoszących się do istoty sprawy. Niezasadny jest w ocenie skarżącego argument WINB, że "Zarzuty merytoryczne dotyczące działań podejmowanych przez PINB w [...] czy też odnoszące się do istoty sprawy, której skarga dotyczy nie mogą zostać uwzględnione, gdyż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego na etapie postępowania skargowego nie dają Mazowieckiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego podstaw do oceny w takim zakresie". Nie znajduje on oparcia w przepisach prawa (w szczególności brak jest podstaw do takiego argumentu z f. uwzględnieniem Działu VIII KPA - Skargi i wnioski). Dodatkowo to działanie stoi w sprzeczności z art. 7 k.p.a. Skarżący podniósł także, że zgodnie z art. 227 k.p.a., przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe i biurokratyczne załatwianie spraw". Zarzuty merytoryczne, które skarżący wymienił w skardze do WINB dotyczą właśnie nienależytego wykonywania zadań przez właściwe organy oraz narusząnia praworządności i to one były przedmiotem mojej skargi. Skarga, nie dotyczyła natomiast kwestii tego, że PINB nie rozpoczął postępowania administracyjnego w tej sprawie. Z uwagi na brak pełnej odpowiedzi w przedmiotowej sprawie w zakresie jej meritum ze strony WINB w dniu 7 maja 2024 poprzez platformę ePUAP skarżący wniósł do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, za pośrednictwem WINB, ponaglenie na niezałatwienie sprawy administracyjnej w terminie (załącznik nr. 6 i 7). Pomimo upływu terminu przewidzianego w art. 237 § 1 k.p.a., podmiot zobowiązany, do którego skierowano skargę, udzielił wyłącznie częściowej odpowiedzi. W związku z czym w odniesieniu do tej części skargi, która nie została zrealizowana, WINB pozostaje w bezczynności w przedmiocie załatwienia skargi. MWINB w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w dniu 8 kwietnia 2024r. do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Warszawie wpłynęła skarga G. P. z dnia 6 kwietnia 2024 r. na działanie PINB w [...] w sprawie budowy drogi wewnętrznej, utwardzenia terenu oraz prac rozbiórkowych budynków na działkach w miejscowości N. Pismem z dnia 15 kwietnia 2024r. WINB w Warszawie zwrócił się do PINB w [...] o przekazanie w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma, relacji z podejmowanych działań wskazanych w skardze oraz ustosunkowaniem się do zarzutów zawartych w skardze. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 23 kwietnia 2024r. (data wpływu do WINB w Warszawie 23 kwietnia 2024r.) organ powiatowy przekazał relację z podejmowanych działań oraz ustosunkował się do zawartych zarzutów. Zawiadomieniem z dnia 6 maja 2024r. MWINB stwierdził bezzasadność skargi G. P. W ocenie MWINB skarga jest niezasadna. Odpowiadając natomiast na zarzuty zawarte w skardze, MWINB wskazał, że dotyczą one kwestii merytorycznych, które nie mogły podlegać ocenie w uruchomionym przez skarżącego trybie skargowym prowadzonym na podstawie działu VIII Kpa. Ponadto MWINB wyjaśnił, że przy piśmie z dnia 9 maja 2024 r. przesłał do GUNB ponaglenie skarżącego z dnia 7 maja 2024r. za pośrednictwem platformy e- PUAP, celem zajęcia stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, ćo następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Podstawę prawną skargi w niniejszej sprawie, stanowił art. 3 § 2 pkt 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. , Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i wówczas stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W pojęciu sprawy sądowo-administracyjnej mieści się zatem kontrola działalności administracji publicznej w zakresie wyznaczonym enumeracjami z art. 3 p.p.s.a., a także kontrola innych kwestii rozpoznawanych w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów p.p.s.a., jak wymienione w art. 4 p.p.s.a. spory o właściwość lub kompetencję, a także przekazanych z mocy ustaw odrębnych. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanych przepisach. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu, lecz brak ich podjęcia w określonej prawnej formie oraz w określonym terminie. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania np. decyzji lub innego aktu administracyjnego albo podjęcia czynności pozostaje w zwłoce. Dla uznania bezczynności organu konieczne jest więc ustalenie, że organ administracyjny był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia czynności i mimo to nie podejmuje w terminie działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi lub odmawia ich podjęcia. Zaskarżenie bezczynności organu administracyjnego jest natomiast dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień, aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. W razie stwierdzenia, że brak jest podstaw do realizacji żądania w jednej z prawnych form działania organów administracji, określonych w 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., podlegających kontroli sądów administracyjnych, skarga na bezczynność kontroli takiej również nie może być poddana i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Jak wynika z akt sprawy, skarżący zaskarżył działania PINB w formie tzw. skargi powszechnej (w odróżnieniu od skargi do sądu administracyjnego), jaką strona niezadowolona z działania organu może wnieść w trybie przepisów Działu VIII k.p.a., zatytułowanego "Skargi i wnioski". Przedmiotem skargi powszechnej może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw (art. 227 k.p.a.). W konsekwencji, działania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu skarg nie podlegają kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, że nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu w świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym jednolicie wskazuje się, że w sprawach skarg i wniosków, o których mowa w Dziale VIII k.p.a., nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2783/13, LEX nr 1440514). Wobec tego, również bezczynność organu w takiej sprawie nie może podlegać ocenie sądu, a skarga w takim przedmiocie jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. ----------------------- sygn. akt VII SAB/Wa 109/24