VII SAB/Wa 11/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi W. P. na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r., znak [...] I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozstrzygnięcia sprawy; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej W. P. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu zażalenia W.B. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2015 r., uchylił postanowienie PINB w K. z dnia [...] listopada 2015 r. i orzekł o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie usytuowania w połowie na działce nr [...] i działce nr [...], przy ulicy [...] w K., budynku mieszkalnego (budynek w podwórzu), do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. ustalenia przez Burmistrza K. warunków zabudowy z wniosku K.M. z dnia [...] października 2015 r. dla samowolnie wybudowanego obiektu. W uzasadnieniu organ podał, że na działkach nr [...] i dz. Nr [...], przy ul. [...] w K., istnieje budynek mieszkalny (budynek w podwórzu), który miał podlegać rozbiórce w świetle decyzji Naczelnika Miasta i Gminy K. z dnia [...].05:1983 r., Nr [...]. Przedmiotem oceny organu była zgodność z prawem zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego, prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, mającego na celu usunięcie skutków powstałej samowoli budowlanej. Mając na uwadze czas wybudowania obiektu, stosownie do art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego obowiązany był w pierwszej kolejności - w myśl przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 24.10.1974 r., zbadać czy przedmiotowa nielegalna budowa kwalifikuje się do legalizacji. Wyjaśnienie dopuszczalności legalizacji budowy budynku mieszkalnego w połowie na działce nr [...] i dz. nr [...] wymagało uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W.P. pismem z dnia[...].10.2016 r. wniosła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] stycznia 2016 r., jako wydanego z rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że ustalenie warunków zabudowy nie jest i nie może być traktowane w przedmiotowej sprawie jako zagadnienie wstępne. Powinien być wydany nakaz rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Następnie w dniu [...] grudnia 2016 r. wpłynęło do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wezwanie W.P. do usunięcia naruszenia prawa tj. do załatwienia bez zbędnej zwłoki sprawy o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] WINB z dnia[...].01.2016 r. W uzasadnieniu powyższego wezwania wnioskodawczyni wskazała, że od wniesienia żądania minął ponad miesiąc, a sprawa nie została załatwiona. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie powinno trwać długo, gdyż jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja (tu: postanowienie) dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. W dniu [...] stycznia 2017r. W.P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w załatwieniu wniosku z dnia [...].10.2016 r. dotyczącego stwierdzenia nieważności postanowienia [...]WINB w przedmiocie zawieszenia postępowania z dnia [...].01.2016 r. Domagała się uwzględnienia skargi na bezczynność GINB i zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie, nadto: - stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa , - przyznania od GINB na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.), W uzasadnieniu skargi podnosiła, że podaniem z dnia[...].10.2016 r. (wpływ do GUNB w dniu[...].10.2016 r.) żądała stwierdzenia nieważności postanowienia WINB z dnia[...].01.2016 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania. Od wniesienia żądania minęły trzy miesiące, a sprawa nie została załatwiona, choć powinna zostać załatwiona bez zbędnej zwłoki, gdyż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Postępowanie w przedmiocie nieważności powinno być zakończone niezwłocznie, a już na pewno nie później niż w ciągu miesiąca. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dopiero w dniu [...] grudnia 2016 r. tj. po 48 dniach od wpływu podania zawiadomił o wszczęciu postępowania, co nie ma znaczenia dla ustalenia terminu załatwienia sprawy. Skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia[...].12.2016 r. które zostało rozpoznane pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na zarzut bezczynności w sprawie dotyczącej rozpatrzenia wniosku W.P. o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] WINB z dnia [...] stycznia 2016 r., wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że w dniu [...] października 2016 r. wpłynął wniosek W.P. z dnia [...] października 2016 r., o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] WINB z dnia [...] stycznia 2016 r., uchylającego postanowienie PINB w K. z dnia [...] listopada 2015 r., i orzekającego o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie usytuowania w połowie na działce nr [...] i działce nr [...] przy ulicy [...] w K. budynku mieszkalnego (budynek w podwórzu), do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. ustalenia przez Burmistrza K. warunków zabudowy z wniosku K.M. z dnia [...] października 2015 r. dla samowolnie wybudowanego obiektu. Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. GUNB zwrócił się do [...] WINB o akta administracyjne organu I i II instancji dotyczące przedmiotowej sprawy. Jednocześnie na podstawie art. 36 § 2 k.p.a. poinformował stronę, że do czasu otrzymania akt, bieg terminów określonych w art. 35 § 3 k.p.a. ulega wstrzymaniu. Wskazane akta wpłynęły do GUNB dnia [...] grudnia 2016 r. Następnie pismem z dnia [...] grudnia 2016 r., GUNB zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] WINB z dnia [...] stycznia 2016 r. Równocześnie poinformowano strony, że stosownie do art. 10 k.p.a. oraz art. 73 § 1 k.p.a., mogą w terminie 14 dni od daty doręczenia zawiadomienia składać w sprawie wyjaśnienia oraz zapoznać się z aktami. Z uwagi na powyższe - w oparciu o art. 36 § 2 k.p.a. - GUNB poinformował strony, że przedmiotowa sprawa będzie rozpoznana po upływie określonego wyżej terminu. W.P., A.K. i P.K. odebrali zawiadomienie o wszczęciu postępowania - dnia [...] grudnia 2016 r. natomiast M.C., J.C, I.C. oraz K.M., odebrali zawiadomienie o wszczęciu postępowania - dnia [...] grudnia 2016 r. Wskazany wyżej 14-dniowy termin upłynął odpowiednio [...] i [...] stycznia 2017 r. Dnia [...] lutego 2017 r. GINB wydał postanowienie, którym odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia [...] WINB z dnia [...] stycznia 2016 r., Uwzględniając treść art. 35 § 5 k.p.a., postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zakończone w terminie określonym w art. 35 § 2 k.p.a., tj. w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Dnia [...] grudnia 2016 r. wpłynęło do GUNB wezwanie W.P., do usunięcia naruszenia prawa, złożone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. GUNB ustosunkował się do wezwania o usunięcie naruszenia prawa wskazując, że nie upłynął jeszcze termin na załatwienie niniejszej sprawy. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej wskazał, że użyte w art. 35 § 2 k.p.a. słowo "niezwłocznie", odnoszące się do terminu załatwienia sprawy administracyjnej, nie oznacza "natychmiast" oraz że "organ powinien dysponować realnym - w konkretnych okolicznościach - czasem potrzebnym do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Fakt, że w postępowaniu nieważnościowym nie rozpoznaje się ponownie sprawy, nie powoduje, że postępowanie takie nie może być zakwalifikowane jako szczególnie skomplikowane, dla którego przekroczenie terminu miesięcznego spełnia wymóg niezwłocznego załatwienia sprawy (art. 35 § 3 k.p.a.). Postanowienie [...] WINB z dnia [...] stycznia 2016 r. było badane pod względem obarczenia go wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 k.p.a., w tym również pogłębionej analizy materiału dowodowego oraz poczynionych przez wojewódzki organ nadzoru budowlanego na jego podstawie ustaleń faktycznych, celem rozstrzygnięcia czy postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób nienaruszający rażąco przepisów prawa. O szczególnie skomplikowanym charterze sprawy można mówić wówczas, gdy mamy do czynienia z zawiłym stanem faktycznym sprawy, wymagającym przeprowadzenia licznych czynności dowodowych, jak i złożonym, niełatwym do ustalenia stanem prawnym, wymagającym wnikliwej analizy oraz wykładni prawa (WSA w Gdańsku wyrok z dnia 27 lipca 2016 r. sygn. akt II SAB/Gd 65/16). Dla oceny czy w sprawie doszło do przewlekłości postępowania, należy w szczególności uwzględniać charakter sprawy, stopień jej faktycznej i prawnej zawiłości oraz znaczenie dla strony, która wniosła skargę. Z uwagi na powyższe brak jest podstaw, aby przyjąć, że niniejsze postępowanie winno zostać zakończone nie później niż w ciągu miesiąca, wyłącznie ze względu na to, że było to postępowanie prowadzone w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Mając na uwadze powyższe przepisy, stwierdzić trzeba, że skarga jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem do Sądu, skarżąca stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. wyczerpała tryb zaskarżenia przysługujący w takich przypadkach w postępowaniu administracyjnym. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia Sądu w niniejszej sprawie ma ustalenie kryteriów, które pozwalałyby stwierdzić, czy postępowanie toczyło się odpowiednio sprawnie. W przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma definicji "przewlekłości". Ustawa ta wyznacza jednak standardy prowadzenia postępowania administracyjnego. Wśród zasad ogólnych postępowania administracyjnego znajduje się art. 12 § 1 k.p.a., który nakazuje organom administracji publicznej wnikliwe i szybkie działanie w sprawie, a także posługiwanie się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Oznacza to, że organy powinny osiągać równowagę między wnikliwością i dociekliwością badania dowodów już zgromadzonych (tak jak w tej sprawie), a szybkością postępowania z drugiej strony. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. W § 1 art. 35 k.p.a. ustala się generalną zasadę, że organy administracji publicznej mają obowiązek załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie, czyli bez jakiejkolwiek zwłoki, powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W art. 35 § 5 k.p.a. dodaje się, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Dla stwierdzenia, czy w sprawie doszło do przewlekłości postępowania, należy w szczególności ocenić terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez organ, charakter sprawy, stopień jej faktycznej i prawnej zawiłości. Sąd, rozpatrując skargę na bezczynność ogranicza się do kontroli, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa i czy przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji strona wyczerpała tryb, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla oceny skargi na bezczynność nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Zdaniem Sądu, w sprawie niniejszej skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż miała miejsce bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w rozpatrzeniu wniosku W.P. z dnia [...] października 2016 r., o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] WINB z dnia [...] stycznia 2016 r., skoro rozstrzygniecie w trybie nieważności, dotyczące postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego zapadło dopiero [...] lutego 2017r. Zatem w dniu wniesienia przez W.P. skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, tj. [...] stycznia 2017 r., terminy określone w art. 35 § 3 k.p.a. (liczone od daty wpływu wniosku) upłynęły, mimo to postępowanie z ww. wniosku skarżącej nie zostało zakończone. Jednocześnie skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania, a w tej dacie organ wydał już stosowne rozstrzygnięcie. Tym samym Sąd uznał, iż choć Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, to wobec wydania w dniu [...] lutego 2017 r. postanowienia, którym organ odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia [...] WINB z dnia [...] stycznia 2016 r., czyli aktu administracyjnego załatwiającego merytorycznie wniosek skarżącej - należało umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Sądu stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego, jeśli zważyć, że całe postepowanie trwało od [...] października 2016r. (data wpływu wniosku) do [...] lutego 2017 r. Podkreślenia wymaga, że każda bezczynność organu stanowi naruszenie prawa. Nie można jednak przyjąć, że zawsze bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności. Wobec powyższego, brak było podstaw do nakładania na organ grzywny oraz do przyznania na rzecz skarżącej określonej kwoty pieniężnej, o czym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I i II sentencji wyroku. O kosztach orzeczono, na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804), w pkt III sentencji wyroku. Do kosztów postępowania niezbędnych do dochodzenia praw, Sąd zaliczył uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł, wynagrodzenie radcy prawnego oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa.