VII SAB/Wa 110/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi W K, K K i M K na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. zobowiązuje Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do rozpoznania skargi W K, K K i M K na naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 i wydania rozstrzygnięcia - w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku i zwrotu akt organowi, II. stwierdza, że bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz W K, K K i M K kwotę po 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu wpisu sądowego. Pismem z 23 lipca 2019 r. skarżący W K i K K oraz M K wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w sprawie o znaku: [...], z wniosku o stwierdzenie naruszenia przez [...]S.A. praw pasażerów określonych przepisami rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie nr 295/91/WE (Dz. Urz. UE L 46 z 17.2.2004) zwanego dalej rozporządzeniem nr 261/2004. Z akt sprawy wynika, że pismem z 5 grudnia 2018 r. (doręczonym organowi w 7 grudnia 2018 r.) skarżący złożyli do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego skargę na działalność Polskich Linii Lotniczych LOT w związku z odwołaniem lotu z [...] października 2018 r. nr [...], na trasie [...]-[...] Pismem z [...] stycznia 2019 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. Skarżący, pismem z 5 lutego 2019 r., wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w sprawie z wniosku skarżących o stwierdzenie naruszenia przez przewoźnika lotniczego [...] S.A. przepisów rozporządzenia (WE) 261/2004. Sprawa została zarejestrowana w Sądzie pod sygn. akt VII SAB/Wa 29/19. W dniu 22 marca 2019 r. do organu wpłynęło wezwanie skarżących do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Następnie, 28 marca 2019 r. organ zawiadomił strony postępowania o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do 30 czerwca 2019 r. Pismem z 10 kwietnia 2019 r. przewoźnik lotniczy wskazał przyczyny odwołania przedmiotowego lotu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym postanowieniem z 9 maja 2019 r. sygn. akt VII SAB/Wa 29/19 odrzucił skargę skarżących. W dniu 22 lipca 2019 r. organ otrzymał odpis prawomocnego postanowienia Sądu wraz z uzasadnieniem; jednocześnie zwrócono organowi akta administracyjne. W dniu 19 lipca 2019 r. ponownie do organu wpłynęło wezwanie skarżących do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Pismem z 23 lipca 2019 r. skarżący wnieśli, opisaną na wstępie, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w sprawie z wniosku skarżących o stwierdzenie naruszenia przez przewoźnika lotniczego [...]S.A. przepisów rozporządzenia (WE) 261/2004. Wobec powyższego Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, pismem z [...]sierpnia 2019 r., zwrócił się do Departamentu Operacyjno - Lotniczego w miejscu o opinię w sprawie podniesionych przez przewoźnika zarzutów wskazujących, że odwołanie przedmiotowego lotu było skutkiem niekorzystnych warunków atmosferycznych. W odpowiedzi na skargę, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że nie pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżących, gdyż jako organ administracji publicznej, stał na straży praworządności i podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes stron, nie naruszając przy tym także art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Działanie organu nie było i nie jest nacechowane złą wolą, gdyż dłuższe rozpoznanie skargi pasażerów wniesionej na podstawie przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 na przewoźnika lotniczego, spowodowane było potrzebą rzetelnego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy z jednoczesnym uwzględnieniem konieczności zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w postępowaniu oraz uwzględnienia okoliczności, że w sprawie występowały strony o spornych interesach. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego podniósł, że w 2017 r. do organu wpłynęło łącznie 7776 skarg oraz wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy. Natomiast w 2018 r. wpłynęło 16901 skarg w I i II instancji. W 2018 r. nastąpił ponad 2-krotny wzrost liczby prowadzonych postępowań w porównaniu do analogicznego okresu w roku poprzednim, co pomimo ogromnych starań organu, powoduje opóźnienia w rozpatrywaniu skarg. Ponadto, w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 31 marca 2019 r. do Komisji Ochrony Praw Pasażerów wpłynęło ok. 7200 nowych spraw. W ocenie organu jedną z przyczyn powyższej sytuacji, było wydanie przez Sąd Najwyższy 17 marca 2017 r. uchwały w sprawie o sygn. akt III CZP 111/16, którą przesądzono, że termin przedawnienia roszczeń cywilnoprawnych wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 wynosi 1 rok. Ze względu na okoliczność, że przepisy Kodeksu cywilnego o przedawnieniu nie znajdują zastosowania do postępowań prowadzonych przez organ olbrzymia liczba roszczeń już przedawnionych została skierowana do rozpatrzenia przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Ponadto, organ podał, że dla zapewnienia bezstronności i obiektywizmu w toku prowadzonych postępowań, sprawy rozpatrywane są zgodnie z kolejnością wpływu do organu, a jednocześnie podejmowane są czynności w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Zdaniem Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, mając na uwadze powyższe okoliczności oraz art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), należy w niniejszej sprawie uznać za niecelowe wymierzanie organowi kary grzywny, która ma charakter fakultatywny. Oceniając całokształt działań organu podjętych w rozpoznawanej sprawy stwierdził, że dążył do rzetelnego i jednoznacznego jej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1374/16). Dodatkowo nałożenie kary grzywny jest niecelowe i niezasadne ze względu na ilość spraw, które wpływają z terenu całego kraju do Urzędu Lotnictwa Cywilnego oraz inne pozaorzecznicze obowiązki nałożone na Prezesa Urzędu ustawą - Prawo lotnicze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 cyt. ustawy, a więc również na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania kończącego się wydaniem decyzji lub postanowienia. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji w przypadkach określonych w powołanym wyżej przepisie (art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.) może zostać złożona w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi W K i K K oraz M K jest bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w zakresie rozpoznania wniosku skarżących z 5 grudnia 2018 r. o stwierdzenie naruszenia przez przewoźnika lotniczego [...] S.A. przepisów rozporządzenia (WE) 261/2004, w związku z odwołaniem lotu z [...] października 2018 r. nr [...], na trasie [...]-[...] Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności organu określonej w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem skarżący skierowali do organu ponaglenie, które to wpłynęło do tego organu 19 lipca 2019 r. Wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 tej ustawy, Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Stosownie do § 1b ww. przepisu, sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie § 2 cytowanego przepisu, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przechodząc do rozważań, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze bezczynności w rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) 261/2004, Sąd wyjaśnia, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma bowiem miejsce wówczas, gdy ten - będąc właściwym w sprawie - nie załatwia jej w ustawowym terminie, tj. nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu (v. wyrok NSA z 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16). Przy czym, celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla stwierdzenia bezczynności konieczne jest więc ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione. Koresponduje to z treścią art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w myśl którego bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że organ w dacie wniesienia rozpoznawanej skargi pozostawał w bezczynności; ponadto, bezczynność organu w wydaniu decyzji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przed przywołaniem okoliczności, które wskazują na ww. stan naruszenia prawa Sąd zauważa, że zgodnie z art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Przepis ten reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie. Jak dostrzega się w doktrynie, zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego i interesu jednostki istotne znaczenie, bo kardynalne dla dobrego postępowania. Bezczynność, przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa. Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy i środkami ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów administracji publicznej, a także odpowiedzialnością pracownika organu administracji publicznej. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do ww. terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (v. art. 36 k.p.a.). W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego (będąc do tego zobowiązanym) nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy z wniosku skarżących (o stwierdzenie naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) 261/2004) "w rozsądnym" terminie (pozostając w ten sposób w bezczynności). Biorąc pod uwagę przedmiot sprawy należy przyjąć, że termin na wydanie decyzji wynosił jeden miesiąc od dnia wpływu do organu wniosku skarżących inicjującego to postępowanie, co nastąpiło 7 grudnia 2018 r.; gdyby nawet uznać, że sprawa jest szczególnie skomplikowana - załatwienie sprawy powinno nastąpić nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z akt sprawy wynika, że do dnia wniesienia skargi do tut. Sądu organ nie wydał decyzji w sprawie z wniosku skarżących o stwierdzenie naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) 261/2004. Co więcej, pomimo złożenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na bezczynność organu (sprawa prowadzona pod sygn. akt VII SAB/Wa 29/19) oraz ponownego ponaglenia skierowanego przez skarżących do organu 19 lipca 2019 r. organ nie załatwił sprawy. Z akt zaś – na podstawie których Sąd orzeka – nie wynika, aby organ wydał decyzję w ww. sprawie przed datą wyroku. Sąd zauważa, że po wpływie w 7 grudnia 2018 r. do organu wniosku skarżących Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego jedynie pismem z 31 stycznia 2019 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania; następnie pismem z 28 marca 2019 r. poinformował strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do 30 czerwca 2019 r. Sąd wskazuje, że pismem z 10 kwietnia 2019 r. przewoźnik lotniczy wskazał przyczyny odwołania przedmiotowego lotu, powołując się na pogorszenie się warunków atmosferycznych; natomiast dopiero 13 sierpnia 2019 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego zwrócił się do Departamentu Operacyjno - Lotniczego w miejscu o opinię w sprawie podniesionych przez przewoźnika przyczyn odwołania przedmiotowego lotu. Mając na uwadze powyższe Sąd przyjął, że skarga zasługuje na uwzględnienie i konieczne jest zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżących o stwierdzenie naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) 261/2004 w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku i zwrotu akt organowi (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W związku z powyższym, Sąd uznał, że w sprawie organ dopuścił się bezczynności, gdyż od 7 grudnia 2018 r. nie załatwił sprawy z wniosku skarżących. Bezczynność ta – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - nosi cechy rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu dopiero 13 sierpnia 2019 r. Prezes ULC (zwracając się do Departamentu Operacyjno - Lotniczego w miejscu o opinię w sprawie podniesionych przez przewoźnika lotniczego przyczyn odwołania lotu) podjął czynności rzeczywiście zmierzające do załatwienia sprawy. Dla stwierdzenia bezczynności mającej charakter rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo tylko przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe, obiektywne naruszenie prawa (niedochowanie terminu). Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne, a nadto oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nacechowane ewidentnym niedbalstwem organu (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej. Należy podkreślić, że nawet pomimo złożenia kolejnej skargi do Sądu na bezczynność organu (poprzednia skarga prowadzona była pod sygn. akt VII SAB/Wa 29/19) oraz ponagleń skierowanych przez skarżących do organu 22 marca 2019 r. oraz 19 lipca 2019 r. organ nie załatwił wniosku skarżących z 7 grudnia 2018 r. i nie wydał decyzji. W ocenie Sądu, okoliczności podniesione przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w odpowiedzi na skargę, w postaci znacznego i niespodziewanego wzrostu liczby spraw, które w 2017 r. i 2018 r. wpłynęły do tego organu (w konsekwencji uchwały Sądu Najwyższego z 17 marca 2017 r. sygn. akt III CZP 111/16, przesądzającej o terminie przedawnienia roszczeń wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004), jak również starań tego organu o możliwie jak najszybsze rozpoznawania wniosków, niewątpliwie przyczyniły się w konsekwencji do bezczynności organu. Tym niemniej, okoliczności te nie stanowią przesłanki wyłączającej rażący charakter stwierdzonej bezczynności – zwłaszcza, że organ do dnia orzekania przez Sąd nie wydał żadnej decyzji w sprawie. Wobec powyższego Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżących o stwierdzenie naruszenia praw pasażerów określonych przepisami rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. w związku z odwołaniem lotu z [...] października 2018 r. nr [...], na trasie [...][...] ) - w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku i zwrotu akt organowi. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.