VII SAB/Wa 112/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: WSA Tomasz Janeczko WSA Mirosław Montowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi B A na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego 1. umarza postępowanie co do zobowiązania organu do wydania decyzji; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżącego B A kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. przyznaje na podstawie art. 149 par. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżącego B A kwotę 200 zł (dwieście złotych). VII SAB/Wa 112/19 Uzasadnienie B. A. ("skarżący") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego ("Prezes ULC") w sprawie o sygn. [...], dotyczącej naruszenia przez przewoźnika lotniczego K. przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 295/91 (Dz. U. UE L 46 z 17 lutego 2004 r., "rozporządzenie"). Pismem z 13 czerwca 2018 r. skarżący wniósł do Prezesa ULC skargę na nieuprawnione działanie przewoźnika – K. ("przewoźnik") – w związku z brakiem zwrotu kosztu biletu za odwołany lot w dniach [...] maja 2018 r. na trasie W. – A. – H. oraz niewypłacenie mu odszkodowania na podstawie art. 7 rozporządzenia. W dniu 21 sierpnia 2018 r. skarżący złożył ponaglenie do organu z uwagi na brak działania organu. Pismem z 31 sierpnia 2018 r. organ wezwał przewoźnika do złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie poprzez ustosunkowanie się do skargi pasażera, podanie przyczyn nieprawidłowości w realizacji skarżonego lotu oraz przedłożenie dokumentów, udowodnienia, że pasażerowi została udzielona pomoc adekwatna do uprawnień przysługujących pasażerom na podstawie przepisów rozporządzenia. W tej dacie organ wszczął również postępowanie o czym zawiadomił skarżącego. Drogą elektroniczną przewoźnik poinformował organ, że wypłacił skarżącemu kwotę odszkodowania w wysokości 600 Euro oraz zgłosił do odpowiedniej komórki organizacyjnej konieczność wypłaty refundacji za bilet lotniczy. Kolejnym pismem z 2 listopada 2018 r. skarżący złożył ponaglenie dotyczące niniejszej sprawy. W dniu 30 listopada w odpowiedzi na zapytanie organu skarżący poinformował, że wypłacono mu kwotę 600 Euro, nie otrzymał natomiast zwrotu kosztów biletu. Pismem z 25 lutego 2019 r. organ poinformował skarżącego o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i wyznaczył 7 dniowy termin na złożenie wyjaśnień. W dniu 30 maja 2019 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność organu. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że doszło do naruszenia art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, "k.p.a"). Wskazał przy tym na: przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ wobec przekroczenia terminu 30 dni na załatwienie sprawy zainicjowanej pismem z 13 czerwca 2018 r. bez wskazania nowego terminu w czasie na to przewidzianym ustawowo; przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ z uwagi na przekroczenie terminu określonego w piśmie z 16 listopada 2017 r. o ponad miesiąc, bez jakichkolwiek informacji i wyjaśnień; przewlekłe prowadzenie postępowania z uwagi na przekroczenie ustawowego terminu wydania decyzji z wniosku o ponownego rozpatrzenie sprawy, także bez jakichkolwiek informacji i wyjaśnień; bezczynność wobec niewydania decyzji, w sytuacji gdy upłynęło blisko 9 miesięcy od kolejnego terminu dodatkowego zakreślonego na rozpatrzenie sprawy przez organ. W odpowiedzi na skargę Prezes ULC wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w 2018 r. nastąpił dwukrotny wzrost wpływu skarg do tego organu, a pracownicy prowadzą średnio po 1000 spraw. Takie obciążenie pracą powoduje często trudności w dotrzymywaniu określonych przepisami terminów rozpatrzenia wniosków. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzją z [...] sierpnia 2019 r. znak [...] stwierdził naruszenie prawa przez Przewoźnika, określił zakres nieprawidłowości, w części umorzył postępowanie, w części ustalił obowiązek usunięcia naruszeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga (wobec argumentacji w niej podniesionej) dotyczy w istocie kwalifikowanej formy opieszałości organu, tj. przewlekłego prowadzenia postępowania, w przypadku określonym w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a., (v. art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy), i jest dopuszczalna, jako że przed jej wniesieniem skarżący skierował do organu dwa ponaglenia, odpowiednio w dniu 21 sierpnia 2018 r. i 2 listopada 2018 r. Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. O przewlekłości postępowania można więc mówić, gdy czas trwania postępowania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości, prawidłowości i zasadności czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności naruszają zasadę koncentracji materiału dowodowego, zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), względnie mają charakter czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania ma więc miejsce, gdy organowi można zarzucić niezachowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Ponadto do przewlekłości postępowania dochodzi, gdy zwłoka w rozpatrzeniu sprawy przez organ jest nadmierna i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnie usprawiedliwionych okolicznościach. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje również przypadki prowadzenia przez organ czynności w ten sposób, że występują pomiędzy nimi nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Sąd dostrzega przy tym, że tak rozumiana przewlekłość koresponduje z treścią art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że organ w dacie wniesienia rozpoznawanej skargi prowadził postępowanie przewlekle, a wskazana "opieszałość" tego organu w wydaniu decyzji miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazany przepis reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie. Jak dostrzega się w doktrynie, zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego i interesu jednostki istotne znaczenie, bo kardynalne dla dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (v. (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 12. Warszawa 2012, str. 78)." Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy i środkami ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów administracji publicznej, a także odpowiedzialnością pracownika organu administracji publicznej. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (v. art. 36 k.p.a.). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że Prezes ULC nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym termin na wydanie decyzji w tym przypadku wynosi miesiąc od dnia wpływu skargi pasażera na naruszenie przez przewoźnika przepisów rozporządzenia nr 261/2004. Taki też termin obowiązywał organ w postępowaniu wywołanym wnioskiem skarżącego z 13 czerwca 2018 r. Decyzja kończąca sprawę, o znaku [...], została wydana natomiast [...] sierpnia 2019 r.; zaś ostatnia czynność podjęta przez organ przed wydaniem decyzji miała miejsce 25 lutego 2019 r. i polegała na poinformowaniu skarżącego o zebraniu materiału dowodowego. Co istotne, organ ten w okresie od dnia wniesienia skargi do Sądu na bezczynność organu w dniu 30 maja 2019r. do 28 czerwca 2019 r. wydał decyzję uwzględniającą żądanie strony dopiero w dniu [...] sierpnia 2019 r. . W efekcie, organ decyzję z [...] sierpnia 2019 r. wydał ze znacznym przekroczeniem terminu go obowiązującego (nie koncentrując czynności dowodowych w sprawie), a przy tym: po wniesieniu rozpoznawanej skargi, ale przed jej rozpoznaniem. Uprawniało to Sąd do oceny całości postępowania przed tym organem. Ocena przebiegu postępowania przed wydaniem decyzji z [...] sierpnia 2019 r. doprowadziła zaś Sąd do stwierdzenia, że także na tym etapie organ naruszył art. 35 § 3 i 36 § 1 k.p.a. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że rozpoznawana skarga jest zasadna, niemniej jednak wobec wydania decyzji kończącej sprawę po wniesieniu skargi do WSA postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (po myśli art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) stało się bezprzedmiotowe i z tej przyczyny na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało orzec w tym zakresie o jego umorzeniu. Jednocześnie Sąd uznał, że w sprawie wystąpiła przewlekłość, rozumiana m.in. jako niewydanie decyzji w terminie, trwająca co najmniej od 21 września 2018 r. do 25 sierpnia 2019 r. (wobec wydania decyzji z przekroczeniem terminu wyznaczonego na podstawie art. 36 k.p.a.). Ponadto z uwagi na czas oraz brak działania organu w tym okresie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Dokonując takiej oceny naruszenia Sąd wziął pod uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Sąd ocenił, że taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Sąd wziął bowiem pod uwagę, że okresów bierności organu w badanym postępowaniu było kilka, a ten mający miejsce bezpośrednio przed wydaniem decyzji z [...] sierpnia 2019 r., a po wniesieniu skargi na bezczynność w dniu 30 maja 2019 r., był również "znaczny". Tego rodzaju opieszałość organu należało ocenić jako kwalifikowaną. Wprawdzie podniesione w odpowiedzi na skargę okoliczności, dotyczące braku odpowiedniej liczby pracowników (i dużej ich rotacji) oraz znaczącej liczby wpływających spraw, wskazują na obiektywną trudność w dotrzymaniu przez organ terminów, mimo to nie powinny one prowadzić do nadmiernego wydłużania postępowania, czy inaczej: opieszałości organu kilkukrotnie przekraczającej termin ustawowy załatwienia sprawy. W tym przypadku ta bierność organu przed wydaniem decyzji z [...]sierpnia 2019 r. trwała ponad rok. Bezstronność i obiektywizm (i konieczność rozpatrywania spraw w kolejności wpływu), czy potrzeba wyczerpującego zebrania materiału dowodowego (na co dodatkowo organ powołał się w odpowiedzi na skargę), nie mogą bowiem również stanowić usprawiedliwienia dla zakończenia postępowania ze zwłoką wynoszącą ponad rok, tym bardziej jeśli zważy się, że konieczne czynności dowodowe nie były w analizowanym przypadku liczne, a materiał dowodowy nie jest w efekcie obszerny. Sąd uwzględniając skargę co do przewlekłości organu, jednocześnie uznał, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze art. 149 § 2 p.p.s.a., który reguluje dodatkowe środki o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, Sąd uznał, że kwota 200 zł jest kwota wystarczającą dla zdyscyplinowania organu i zwalczenia opieszałości. Podnieść należy, że organ wydał decyzję, ponadto zwłoka w załatwieniu sprawy spowodowana jest w dużej mierze ww. czynnikiem obiektywnym jakim jest znaczny wzrost liczby spraw wpływających do tego organu i pozostających do jego załatwienia. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do wydania aktu (pkt I sentencji wyroku) oraz na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a i 2 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 2 sentencji wyroku. Ustalając wysokość kosztów i orzekając na zasadzie art. 200 p.p.s.a., Sąd wziął pod uwagę uiszczony w sprawie wpis od skargi.