VII SAB/Wa 113/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi T S na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu I. zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 27 sierpnia 2018 r. w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; II. stwierdza, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia 9 sierpnia 2019 r. T S (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA", "organ") w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej Projekt Tymczasowej Organizacji Ruchu na drodze DK[...] w [...]na czas przebudowy zjazdu z tej drogi do działki [...], obręb [...]. Skarżący w zarzucił organowi naruszenie art 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a., art. 35 § 1 i 2 k.p.a., art. 36 k.p.a. Wskazał, że brak wydania decyzji jest tożsamy z uniemożliwieniem przebudowy zjazdu i uniemożliwieniem właściwego korzystania z działki, co naraża skarżącego na straty finansowe. Powołując się na ww. zarzuty wniósł o wydanie pozytywnej decyzji zatwierdzającej Projekt Tymczasowej Organizacji Ruchu według decyzji GDDKiA z dnia [...] października 2015 r. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że z początkiem 2018 r. rozpoczął "procedurę uzyskania dokumentów" zezwalających na przebudowę zjazdu zgodnie z decyzją GDDiKA z dnia [...] października 2015 r. uzyskując wszystkie wymagane dokumenty w sprawie za wyjątkiem decyzji, która jest przedmiotem skargi. Podniósł, że od końca 2018 r. próbuje uzyskać od organu zatwierdzenie Projektu Tymczasowej Organizacji Ruchu, jednak poza wymianą korespondencji dotyczącej uzupełnienia projektu organ nie dokonał zatwierdzenia, natomiast poinformował skarżącego, że decyzja GDDKiA z dnia [...] października 2015 r. zezwalająca na przebudowę zjazdu do działki nr [...]wygasła z powodu upływu trzyletniego okresu wyznaczonego na jego przebudowę. Zdaniem skarżącego nic istotnego nie stoi na przeszkodzie w zatwierdzeniu Projektu Tymczasowej Organizacji Ruchu, bowiem w obrocie prawnym pozostaje kolejna, identyczna decyzja GDDKiA z dnia [...]maja 2019 r. W ocenie skarżącego organ nie udzielając odpowiedzi na zadawane przez niego pytania, złamał przepisy k.p.a., zaś stanowisko organu o wygaśnięciu decyzji z dnia [...]października 2015 r. zezwalającej na przebudowę zjazdu jest bezpodstawne. Skarżący wyjaśnił, że pismem z dnia 12 lipca 2019 r. wniósł ponaglenie "w celu wydania decyzji", co jednak nie odniosło żadnego skutku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. GDDKiA wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] października 2015 r. znak: [...]skarżący uzyskał zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]w [...] (Gmina [...]) w kierunku działki nr [...]. W treści decyzji podano informację, że zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy o drogach publicznych zezwolenie na przebudowę zjazdu wygasa, jeżeli w ciągu trzech lat od daty jego wydania zjazd nie zostanie przebudowany. Organ podkreślił, że pierwszym pismem złożonym w sprawie zatwierdzenia projektu tymczasowej organizacji ruchu było pismo skarżącego złożone w dniu 29 sierpnia 2018 r. Do tego pisma skarżący załączył wyłącznie stronę tytułową oraz plan sytuacyjny projektu organizacji ruchu nadmieniając, że cyt.: "Szczegółowa kopia Projektu Organizacji Ruchu wraz z częścią opisową jest dostępna do wglądu na żądanie". Pismem z dnia 3 września 2018 r. skarżący złożył projekt budowlany przebudowy zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny do działek nr [...] i [...]w [...]. Skarżący uzyskał pozytywne uzgodnienie projektu budowlanego przebudowy zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny do działek nr [...] i [...]w [...] (Gmina [...]) zgodnie z pismem z dnia [...] września 2018 r. znak [...]. Następnie pismem z dnia 28 września 2018 r. skarżący został poinformowany, że złożony projekt jest niekompletny oraz, że zasady opracowania projektu organizacji ruchu na czas prowadzenia robót określają przepisy zawarte w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Dalej organ wyjaśnił, że w dniu 31 października 2018 r. (już po wygaśnięciu decyzji z dnia [...] października 2015 r. zezwalającej na przebudowę zjazdu indywidualnego) skarżący złożył pismo wraz z dołączonym niekompletnym projektem tymczasowej organizacji ruchu. W związku z tym pismem z dnia 7 listopada 2018 r. został wezwany do usunięcia braków i pouczony, że kompletny projekt należy złożyć do zatwierdzenia w 3 egzemplarzach w terminie 14 dni od daty doręczenia. Pismo zostało doręczone skarżącemu 3 grudnia 2018 r. Skarżący nie usunął braków. Organ wyjaśnił, że w kolejnych pismach kierowanych do GDDKiA skarżący zadawał pytania dotyczące procedury związanej z zatwierdzeniem projektu tymczasowej organizacji ruchu, przy czym na wszystkie te pisma otrzymywał niezwłocznie odpowiedzi (wszystkie odpowiedzi zostały skutecznie doręczone): 1) w odpowiedzi na pisma z dnia: 12 grudnia 2018 r., 13 grudnia 2018 r., 15 grudnia 2018 r., 16 grudnia 2018 r., 17 grudnia 2018 r. pismem z dnia 31 grudnia 2018 r. skarżący został ponownie poinformowany co ma zawierać projekt tymczasowej organizacji ruchu oraz przedstawiono w nim wyjaśnienie na zadawane przez wnioskodawcę pytania. (Pismo zostało odebrane w dniu 16 stycznia 2019 r. przez A S). 2) w odpowiedzi na pismo z dnia 27 lutego 2019 r. pismem z dnia 15 marca 2019 r. skarżący został poinformowany skąd może pozyskać dane dotyczące charakterystyki drogi. W piśmie zostały zawarte dane dotyczące GPR 2015 dla odcinka DK [...]objętego planowana budową zjazdu - tj. dane, które winny być zawarte w opisie technicznym projektu organizacji ruchu. (Pismo zostało odebrane w dniu 19 marca 2019 r. przez A S). 3) w odpowiedzi na pismo z dnia 30 marca 2019 r. pismem z dnia 15 marca 2019 r. skarżący został szczegółowo poinformowany jak powinien pozyskać dane odnośnie charakterystyki drogi - tj. dane, które winny być zawarte w opisie technicznym projektu organizacji ruchu. W piśmie tym został również poinformowany, że wobec faktu, że decyzja Oddziału znak: [...]z dnia [...] października 2015 r. wygasła, a w tamtej dacie toczyło się nowe postępowanie dotyczące zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z DK[...] do działki nr [...]i [...]w [...]- kompletny projekt organizacji ruchu na prowadzenie robót w pasie drogowym uzupełniony o informacje wskazane w pismach należało złożyć (w 3 egzemplarzach) celem jego zatwierdzenia dopiero po uzyskaniu nowej decyzji. (Pismo zostało odebrane w dniu 23 kwietnia 2019 r. przez A S). 4) w odpowiedzi na e-maile z dnia 7 maja 2019 r. pismem z dnia 13 maja 2019 r. skarżącemu została m. in. przekazana charakterystyka drogi. (Pismo zostało odebrane w dniu 20 maja 2019 r. przez A S). 5) w odpowiedzi na korespondencję: e-maila z dnia 10 maja 2019 r. oraz pisma z dnia 12 maja 2019 r. i 13 maja 2019 r. pismem z dnia 27 maja 2019 r. skarżący został poinformowany o treści § 7 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. (Pismo zostało odebrane w dniu 30 maja 2019 r. przez A S). 6) w odpowiedzi na korespondencję: pisma z dnia 8 czerwca 2019 r. i 9 czerwca 2019 r., pisma z dnia 5 czerwca 2019 r., 6 czerwca 2019 r. i 7 czerwca 2019 r., e-maila z dnia 19 września 2019 r. oraz 3 pisma z dnia 24 czerwca 2019 r. - pismem z dnia 1 lipca 2019 r. poinformowano skarżącego, że we wcześniejszej korespondencji organ informował go w oparciu o jakie przepisy należy opracować projekt tymczasowej organizacji ruchu zakładając, że procedury związane z uzyskaniem wszystkich niezbędnych zgód niezbędnych dla przebudowy przedmiotowego zjazdu pokryją się z terminem złożenia kompletnego Projektu Tymczasowej Organizacji Ruchu na czas jego przebudowy. Ponieważ procedury te przedłużały się obowiązkiem organu było poinformowanie wnioskodawcy, że zatwierdzenie projektu tymczasowej organizacji ruchu będzie możliwe po uzyskaniu pozytywnego uzgodnienia przebudowy przedmiotowego zjazdu. Poinformowano go również, że złożony w dniu 28 czerwca 2019 r. projekt organizacji ruchu (w 3 egz.) zostanie rozpatrzony po uzyskaniu wszystkich aktualnych, niezbędnych uzgodnień zezwalających na jego przebudowę. (Pismo zostało odebrane w dniu 4 lipca 2019 r. przez A S). 7) w odpowiedzi na korespondencję: pisma z dnia 9 lipca 2019 r., 10 lipca 2019 r., 11 lipca 2019 r., 12 lipca 2019 r. oraz pisma z dnia 14 lipca 2019 r. - pismem z dnia 7 sierpnia 2019 r. poinformowano skarżącego o warunkach formalnych, jakie musi spełniać Projekt Czasowej Organizacji Ruchu (pismo zostało odebrane 16 sierpnia 2019 r. przez A S). W świetle powyższego organ stwierdził, że zarzuty naruszenia prawa materialnego są bezpodstawne. Organ wyjaśnił, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarządza ruchem na drogach krajowych (art. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym) realizując zadania z zakresu zarządzania ruchem organ jest uprawniony w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem do zatwierdzania projektów organizacji ruchu. Przepisy ww. rozporządzenia jasno określają, co powinien zawierać taki projekt. Skarżący zdaniem organu nie przedłożył kompletnego projektu zmiany organizacji ruchu. Organ zaznaczył, że zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia do przedstawionego do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu powinny być dołączone opinie zarządu drogi, jeżeli nie jest on jednostką składającą projekt. W przypadku projektu organizacji ruchu dotyczącego budowy/przebudowy zjazdu opinią taką jest pozytywna, prawomocna decyzja zarządcy drogi zezwalająca na jego przebudowę. Tymczasem decyzja GDDKiA z dnia [...] października 2015 r. znak [...]wygasła, zaś skarżący wnosi o zatwierdzenie projektu w oparciu o tę decyzję. W ocenie organu nie może on zatwierdzić projektu w oparciu o decyzję, która wygasła. Dodał także, że w dniu [...] maja 2019 r. została wydana kolejna decyzja zezwalająca na wykonanie przebudowy zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...]do działki nr [...]w [...] (gmina [...]). Jakkolwiek trzema pismami z dnia 24 czerwca 2019 r. skarżący przedłożył projekt organizacji ruchu, to projekt ten również nie spełniał wymagań określonych w ww. rozporządzeniu. Skarżący został wezwany do uzupełnienia projektu, a wezwanie skutecznie doręczone. Organ podniósł, że projekt złożony w czerwcu 2019 r. zostanie rozpatrzony, w oparciu o decyzję z dnia [...] maja 2019 r. po uzupełnieniu go o aktualne, niezbędne dane i uzgodnienia zezwalające na przebudowę zjazdu. Za bezpodstawne GDDKiA uznał zarzuty naruszenie przepisów prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania: art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a., art. 35 § 1 i 2 k.p.a., art. 36 k.p.a. Organ podejmował w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności, do których był zobowiązany i należycie informował skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu tymczasowej organizacji ruchu. Udzielał informacji i wyjaśnień niezbędnych do niezwłocznego załatwienia sprawy. W piśmie procesowym z dnia 23 września 2019 r. skarżący wyjaśnił, że jego zdaniem odpowiedź organu na skargę polega na próbie zagmatwania problemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga wniesiona w niniejszej sprawie okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania przysługuje w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W takich sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35 - 36 k.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji. W piśmiennictwie oraz judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). W związku z tym, aby skutecznie zarzucić organowi bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania należy najpierw ustalić, czy na organie ciąży wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (decyzji/czynności), a dopiero później, że obowiązku tego w nakazanym prawem terminie organ nie wypełnia. Ponadto z treści art. 149 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Poza tym sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ( art. 149 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania - art. 35 § 3 k.p.a. Natomiast zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2 tego przepisu). W rozpoznawanej sprawie Sąd podzielił zarzut skargi dotyczący bezczynności GDDKiA w rozpoznaniu wniosku skarżącego o zatwierdzenie Projektu Tymczasowej Organizacji ruchu na drodze DK [...] w [...]na czas przebudowy zjazdu z tej drogi do działki nr [...], obręb [...]. Przypomnieć w związku z tym należy, że zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018.1990 ze zm.) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarządza ruchem na drogach krajowych. Stosownie natomiast do § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729) działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są m.in. przez: 1) podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności: a) sporządzanie projektów organizacji ruchu, b) przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia, c) rozpatrywanie projektów organizacji ruchu, d) zatwierdzanie organizacji ruchu. Z § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika, że organ zarządzający ruchem w szczególności rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu (pkt 1), zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów (pkt 3). Z kolei § 8 rozporządzenia określa katalog możliwych rozstrzygnięć organu zarządzającego ruchem w zakresie rozpatrywania projektów organizacji ruchu. Zgodnie z ust. 2 § 8 rozporządzenia, po rozpatrzeniu złożonego projektu organizacji ruchu organ zarządzający ruchem może: 1) zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części: a) bez zmian, b) po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu; 2) odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek; 3) odrzucić projekt. W myśl § 8 ust. 5 rozporządzenia organ zarządzający ruchem ma obowiązek odrzucić projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia: 1) że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego; 2) niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jednocześnie z § 7 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia wynika, że do przedstawionego do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu powinny być dołączone opinie zarządu drogi, jeżeli nie jest on jednostką składającą projekt. Jak słusznie wyjaśnił organ, w przypadku projektu organizacji ruchu dotyczącego budowy/przebudowy zjazdu opinią taką jest pozytywna decyzja zarządcy drogi na jego budowę/przebudowę. Okolicznością bezsporną w sprawie jest, że decyzją z dnia [...] października 2015 r. GDDKiA zezwolił skarżącemu na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w [...]w kierunku działki nr [...]w [...]. Poza sporem jest również to, że w oparciu o tę decyzję skarżący wystąpił z wnioskiem do organu o zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu w celu przebudowy zjazdu zgodnie z tą decyzją (pierwsze pismo skarżącego w sprawie, jak wynika z akt wpłynęło do organu w dniu 29 sierpnia 2018 r.) i do chwili rozpoznawania sprawy przez Sąd nie uzyskał procesowego rozstrzygnięcia złożonego wniosku, poza liczną korespondencją organu (opisaną przez Sąd w stanie faktycznym uzasadnienia) trwającą do sierpnia 2019 r. wskazującą na braki złożonego projektu tymczasowej organizacji ruchu, a w efekcie na niemożność rozpoznania wniosku w oparciu o decyzję dnia [...] października 2015 r. z uwagi na jej wygaśnięcie. Pozostaje nadto wskazać, że wobec braku działania organu skarżący pismem z dnia 12 lipca 2019 r. wystąpił do organu prowadzącego postępowanie z ponagleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Jednakże i po tej dacie organ nie podjął żadnego z rozstrzygnięć, o których mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia. W szczególności w przypadku uznania, że przedłożony przez skarżącego projekt mimo wezwań do uzupełnienia zawiera braki, czy też jest niekompletny organ winien był odesłać go w celu wprowadzenia poprawek (§ 8 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Takie rozstrzygnięcie otwierałoby skarżącemu możliwość wystąpienia na drogę sądową, bowiem kwestia dopuszczalności skargi na działanie polegające na odesłaniu uproszczonego projektu organizacji ruchu w celu wprowadzenia poprawek nie jest sporna w orzecznictwie. W ocenie Sądu całkowicie nieuprawnione pozostaje także stanowisko organu co do tego, że decyzja z dnia [...] października 2015 r. zezwalająca na przebudowę zjazdu, w oparciu o którą skarżący wystąpił z wnioskiem o zatwierdzenie projektu tymczasowej zmiany organizacji ruchu wygasła zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Tę okoliczność organ uznał, błędnie zdaniem Sądu, za przeszkodę w zatwierdzeniu projektu w oparciu o decyzję z dnia [...] października 2015 r. Wyjaśnić w związku z tym należy, że w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ustawodawca dokonał rozróżnienia budowy i przebudowy zjazdu z drogi publicznej, jakkolwiek obie te czynności uzależnił od pozytywnej dla właściciela nieruchomości gruntowej decyzji administracyjnej wydawanej przez zarządcę drogi. Budowę zjazdu art. 29 ust. 1 uzależnia od treści zezwolenia na lokalizację zjazdu, natomiast przebudowa zjazdu następuje na warunkach ustalonych w zezwoleniu na jego przebudowę. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu zarządca powinien ustalić miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne. Natomiast w decyzji wyrażającej zezwolenie na przebudowę zjazdu nie zamieszcza się rozstrzygnięcia o lokalizacji zjazdu (chodzi bowiem o zjazd istniejący), a wyłącznie jego parametry techniczne. Zezwolenie na lokalizację zjazdu wydaje się na czas nieokreślony, chyba że zachodzą okoliczności uzasadniające wyjątek, na który wskazuje art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Pomimo, że decyzja zostaje wydana bezterminowo, jej adresat powinien wykonać zjazd w terminie trzech lat od dnia wydania zezwolenia. Po tym czasie zezwolenie na lokalizację wygasa zgodnie z art. 29 ust. 5. Należy jednak zwrócić uwagę, że powyższe ograniczenie nie dotyczy przebudowy zjazdu. W art. 29 ust. 5 ustawy o drogach publicznych jest mowa tylko o wybudowaniu, a nie o przebudowie zjazdu (por. Komentarz do Ustawy o drogach publicznych - Maciejko Wojciech, Zaborniak Paweł, LexisNexis 2010). Przepis ten stanowi bowiem, że decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wygasa jeżeli w ciągu trzech lat od jego wydania zjazd nie został wykonany. Tymczasem w przedmiotowej sprawie decyzja GDDKiA z dnia [...] października 2015 r. nie dotyczyła lokalizacji zjazdu, a zezwalała na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego. Organ nie miał zatem podstaw do przyjęcia, że w świetle art. 29 ust. 5 ww. ustawy decyzja wygasła. Tym samym miał obowiązek procedować wniosek skarżącego o zatwierdzenie projektu tymczasowej organizacji ruchu w oparciu o tę decyzję. Jak wynika z akt sprawy błędna interpretacja powyższego przepisu doprowadziła organ do wydania w dniu [...] maja 2019 r. kolejnej decyzji (tożsamej przedmiotowo i podmiotowo z decyzją z dnia 5 października 2015 r.) zezwalającej na przebudowę zjazdu indywidulanego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]. Powyższe oznacza, że w obrocie prawnym pozostają dwie decyzje GDDKiA w tym samym przedmiocie. Niezależnie od powyższego Sąd zwraca uwagę na niekonsekwencję organu w zakresie wskazywania w licznej korespondencji ze skarżącym, że przedłożony przez niego projekt jest niekompletny, bowiem nie zawiera w opisie technicznym m.in. charakterystyki drogi krajowej nr [...]. Najpierw bowiem odpowiadając na wnioski skarżącego (pisma z dnia 31 stycznia, 27 lutego i 30 marca 2019 r.) o przekazanie informacji dotyczących charakterystyki drogi organ podnosił (m.in. pismo z dnia 15 marca 2019 r.), że są to informacje, które osoba opracowująca projekt pozyskuje bezpośrednio z terenu tj. z odcinka drogi objętego inwestycją, by następnie w piśmie z dnia 13 maja 2019 r. przekazać ostatecznie skarżącemu te dane, konieczne dla zatwierdzenia projektu organizacji ruchu na czas prowadzenia robót drogowych, co i tak nie doprowadziło do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Takie postępowanie, a raczej bezczynność organu wyczerpuje przesłanki, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Organ pozostaje bowiem w zwłoce w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 27 sierpnia 2018 r. o zatwierdzenie projektu tymczasowej organizacji ruchu na drodze krajowej nr [...] w [...]na czas przebudowy zjazdu z tej drogi do działki nr [...]w kierunku działki [...]w oparciu o decyzję z dnia [...] października 2015 r. Z uwagi na wskazane okoliczności należy stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności, skoro do chwili rozpoznawania sprawy przez Sąd nie podjął żadnego procesowego rozstrzygnięcia. Koniecznym było zatem wydanie wyroku zobowiązującego organ do rozpoznania powyższego wniosku. Wyznaczając, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. termin w jakim organ zobowiązany będzie do rozpoznania wniosku skarżącego, Sąd miał na względzie możliwość zakończenia w tym okresie postępowania. Zdaniem Sądu realnym terminem, w jakim możliwe jest rozpoznanie wniosku, jest termin jednego miesiąca od daty zwrotu do organu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał również, że w przedmiotowej sprawie bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13 – pub. Cbosa). Sytuacja taka zaszła w niniejszej sprawie, bowiem organ, poza wymianą licznej korespondencji ze skarżącym, mimo upływu blisko dwudziestu miesięcy od otrzymania w dniu 29 sierpnia 2018 r. przedmiotowego wniosku, nie podjął rozstrzygnięcia w sprawie powodując u skarżącego, jak wskazał w skardze poczucie "zaprzestania rozpatrywania jego sprawy". Postępowanie to prowadzone było zatem z rażącym naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania, bowiem skarżący był z nich zwolniony w całości postanowieniem referendarza sądowego z dnia 20 listopada 2019 r., którym przyznano mu prawo pomocy w zakresie obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie adwokata.