VII SAB/Wa 117/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi S. D. w przedmiocie bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] I. umarza postępowanie sądowe, II. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie prawidłowości prowadzenia robót budowlanych nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] na rzecz skarżącego S. D. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan sprawy 1. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga S. D. z dnia 25 września 2013 r., za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] - data wpływu 27 września 2013 r., na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie prawidłowości prowadzenia robót budowlanych przy budowie ogrodu zimowego przy ul. C.w W.. 2. W uzasadnieniu skargi skarżący S. D. podał, że w dniu 18 stycznia 2012 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] wpłynęło jego pismo z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli w zakresie zgodności z przepisami prawa realizowanej inwestycji polegającej na dobudowie ogrodu zimowego do budynku mieszkalnego przy ul. C. w W.. W dniu 4 kwietnia 2012 r. przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził oględziny na terenie tej nieruchomości stwierdzając prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie mieszkania nr [...] i dobudowie ogrodu zimowego do tego lokalu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie prawidłowości prowadzenia robót budowlanych przy budowie ogrodu zimowego przy ul. C. w W., a skarżący, w ustawowym terminie, złożył zażalenie na to rozstrzygnięcie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. po rozpoznaniu zażalenia S. D., uchylił w całości zaskarżone postanowienie, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] w dniu 18 grudnia 2012 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie. Skarżący podniósł również, że do dnia składania skargi organ nie rozpoznał przedmiotowego wniosku pomimo upływy prawie 10 miesięcy, nie został poinformowany przez organ o przyczynie zwłoki w rozpoznaniu sprawy i nie wyznaczono nowego terminu jej rozpoznania. Skarżący zarzucił organowi rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 12 § 1, art. 35 i art. 36 kpa polegające na nierozpoznaniu sprawy w terminie, i domagał się: (-) zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] do niezwłocznego rozpoznania sprawy, nie później niż w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania skargi, (-) ukarania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] oraz zobowiązania go do podjęcia środków niezbędnych do zapobieżenia występowania tego typu nagannych praktyk w przyszłości, (-) stwierdzenia rażącego naruszenia prawa oraz wyjaśnienia przyczyn tego naruszenia, (-) zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. 3. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarga została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia, bowiem skarżący skorzystał z przysługującego mu prawa wynikającego z art. 37 kpa, jednakże organ nie posiada wiedzy o sposobie załatwienia tego zażalenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] stwierdził, że skarga nie jest zasadna, ponieważ ustał stan bezczynności - organ wydał wymagane przepisami prawa rozstrzygnięcie, tj. decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych w budynku przy ul. C. w W. zostało umorzone. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzić zatem należy, że instytucja skargi na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, a sąd, oceniając czy organ pozostaje w bezczynności bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach wymienionych w art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polega na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Uwzględnieniem skargi, w rozumieniu tego przepisu jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. Podkreślić równocześnie należy, że w trybie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd może tylko orzec o obowiązku wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu tego rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach skarżącego. Bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 zd. drugie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi czy też nie. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 kpa zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie. W myśl art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zgodnie z art. 35 § 3 kpa. Artykuł 36 § 1 kpa nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, a także o każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. 2. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że decyzja organu pierwszej instancji - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] została wydana w dniu [...] października 2013 r. nr [...] postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych w budynku przy ul. C. w W. zostało umorzone, po rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 3 stycznia 2012 r., który wpłynął do organu w dniu 18 stycznia 2012 r. Rozstrzygniecie to poprzedzone zostało kontrolą prowadzenia robót budowlanych w przedmiotowym budynku, która miała miejsce w dniu 4 kwietnia 2012 r., postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania z dnia [...] lipca 2012 r., oględzinami prawidłowości prowadzenia robót budowlanych dokonanymi w dniu 10 lipca 2012 r., postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. o uznaniu zażalenia na bezczynność organu pierwszej instancji za niezasadne, postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. uchylającym postanowienie organu powiatowego z dnia [...] lipca 2012 r., zażaleniem skarżącego S. D. z dnia [...] czerwca 2013 r. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w trybie art. 37 kpa, na niezałatwienie sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w terminie, kontrolą zgodności wybudowanego ogrodu zimowego przeprowadzoną w dniu 11 października 2013 r. 3. Nie budzi zatem wątpliwości, że decyzja organu z dnia [...] października 2013 r. umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych w budynku przy ul. C. w W. została wydana po wpłynięciu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na bezczynność organu, i w dniu składania skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona skarżąca miała podstawy do żądania usunięcia stanu bezczynności. Jednakże, skoro w dniu orzekania przez Sąd rozstrzygniecie w sprawie już nastąpiło, Sąd nie mógł zobowiązać organu do wydania rozstrzygnięcia, o czym mowa w art. 149 § 1 zdanie pierwsze ppsa, jak również nie mógł oceniać prawidłowości tego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu postanowienia z dnia z dnia 13 listopada 2012 r. I OSK 2626/12 (LEX nr 1247155) stwierdził, że "Przepis art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 417¹ § 3 k.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy przyjąć, iż wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a." Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności. Z tych też względów na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa należało w niniejszej sprawie umorzyć postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, albowiem wobec jego wydania, postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Stosownie do wymogu wynikającego z art. 149 § 1 zdanie 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wprawdzie doszło do naruszenia prawa - art. 35 § 3 kpa, to nie miało ono znaczącego charakteru i nie było rażącym przekroczeniem terminu załatwienia sprawy. IV. Mając powyższe na uwadze, Sąd, w przedmiocie zobowiązania organu do wydania orzeczenia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa umorzył postępowanie sądowe - pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku, a kosztach postępowania - pkt III sentencji - orzeczono na podstawie art. 201 § 1 ppsa.