VII SAB/Wa 117/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, asesor WSA Nina Beczek, , po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] z siedzibą w Warszawie na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w sprawie ustalenia warunków zabudowy znak: UD-III-WAB.6730.89.2023.IPI oddala skargę VII SAB/Wa 117/24 U Z A S A D N I E N I E W dniu 22 września 2023 r. do Urzędu (...) m. st. Warszawy wpłynął wniosek (...) Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w (...) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na dz. ewid. nr (...) z obr. (...) przy ul. (...) w Dzielnicy (...). W dniu 3 października 2023 r. wnioskodawczyni doręczono wezwanie z dnia 28 września 2023r. do usunięcia, w terminie 7 dni, następujących braków w złożonym wniosku: 1. Dostarczenia oryginalnej mapy zasadniczej pobranej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, np. z Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, ul. Sandomierska 12, w skali 1:500 lub 1:1000 bez naniesień projektowych, w postaci elektronicznej lub papierowej, obejmującą obszar nie mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m, umożliwiającej wykonanie analizy obszaru, zgodnie z ustawą z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r.; 2. Określenia granic terenu objętego wnioskiem, przedstawione w formie graficznej; 3. Wykazania dostępu do drogi publicznej w sposób graficzny i opisowy, ze wskazaniem obrębów i numerów działek, przez który planowana jest obsługa komunikacyjna; 1. Określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie graficznej i opisowej; 2. Dostarczenia dokumentów potwierdzających zapewnienie dostępu inwestycji do infrastruktury technicznej, w tym w zakresie dostaw energii, dostaw wody i odbioru ścieków socjalno-bytowych oraz sieci ciepłowniczej; 3. Dostarczenia potwierdzenia uiszczenia opłaty skarbowej – jeżeli obowiązek uiszczenia takiej opłaty wynika z ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej. Organ pouczył wnioskodawczynię, że nie uzupełnienie wniosku w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W dniu 9 października 2023 do Urzędu (...) wpłynął wniosek (...)Spółdzielni (...) o zawieszenie na podstawie art. 98 i 101 k.p.a. postępowania do czasu skompletowania całości dokumentacji wskazanej w wezwaniu do usunięcia braków wniosku. Pismem z dnia 11 października 2023 r. organ poinformował wnioskodawczynię, że braki formalne jej wniosku nie zostały usunięte, dlatego zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. wniosek pozostawiono bez rozpoznania. Pismem z 6 listopada 2023 r. ( prezentata Urzędu 14 listopada 2023r.) (...) Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie ponaglenie z uwagi na pozostawienie jej wniosku bez rozpoznania. (...) Spółdzielnia Mieszkaniowa pismem z 19 kwietnia 2024 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta (...) w postępowaniu znak UD-III.WAB.6730.89.2023.IPI, polegającą na pozostawieniu wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy bez rozpoznania. Organowi zarzucono naruszenie art. 35 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 98 § 1 k.p.a. i art. 101 § 1 k.p.a. poprzez: a) nie wydanie postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 §1 k.p.a., b) pozostawienie bez rozpoznania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, pomimo wcześniejszego wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do wydania postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania. Odpowiadając na skargę organ wyjaśnił, że skarżąca w dniach 21-22 września złożyła osiemdziesiąt wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Wnioski nie spełniały wymogów formalnych dlatego, po upływie terminu wyznaczonego w wezwaniu, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. pozostawione zostały bez rozpoznania. Organ wyjaśnił, że przepisy nie przewidują możliwości zawieszenia postępowania w przypadku nie uzupełnienia braków formalnych we wniosku. Jedyną konsekwencją nie zastosowania się do wezwania o uzupełnienie braków formalnych jest pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Kontrola sądu administracyjnego zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1364 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań organów administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na nie obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, wyjaśnił, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Skarga w sprawie niniejszej była dopuszczalna formalnie, gdyż przed jej wniesieniem skarżąca złożyła wymagane ponaglenie. Oceniając to, czy doszło do zarzuconej bezczynności w załatwieniu sprawy wskazać należy, że pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Z powyższych przepisów wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postacie - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przechodząc do meritum sprawy wyjaśnić zaś trzeba, że celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 pkt 1 tej ustawy sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Jednocześnie dostrzec należy, że ustawodawca dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał zdefiniowania pojęcia "bezczynność". Niemniej, w orzecznictwie zgodnie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 k.p.a., organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podejmuje stosownej czynności. Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: istnienie ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz brak jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Ich łączne zaistnienie obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz, czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Oznacza to, że brak działania pomimo takiego obowiązku, przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia sprawy, powoduje konieczność uwzględnienia skargi. Zatem, bezczynność występuje wówczas, gdy w ustawowo określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności lub niespiesznie prowadzi postępowanie, nie podejmując rozstrzygnięcia lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaznaczyć przy tym należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym uruchomionym skargą na bezczynność, sąd ogranicza się wyłącznie do ustalenia, czy organowi można przypisać opisany powyżej stan, tj. stan bezczynności. Przedmiotem oceny sądu w takim postępowaniu staje się bowiem jedynie kwestia, czy stan bezczynności organu w danej sprawie zachodzi, a jeśli tak, to czy nakazanie organowi załatwienia sprawy jest na datę orzekania przez sąd dopuszczalne, uzasadnione i celowe. W przypadku skargi na bezczynność, przedmiotem kontroli nie jest więc określony akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W przypadku nieusunięcia braków formalnych nie dochodzi do etapu rozstrzygania sprawy, ponieważ zakończy się ona jeszcze na etapie formalnym. Pozostawienie podania bez rozpoznania nie jest aktem administracyjnym stanowiącym rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, lecz stanowi czynność materialno-techniczną. W orzecznictwie wskazuje się, że czynność pozostawienia podania bez rozpoznania zwalnia z zarzutu bezczynności wtedy, gdy jest prawidłowa, tj. gdy została poprzedzona zasadnym wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 2020 r., sygn. I OSK 1374/19). Zatem ocena zarzutu bezczynności organu w kontrolowanej sprawie była uzależniona od ustalenia czy Zarząd Dzielnicy (...), wykonujący na podstawie przepisów ustrojowych Miasta (...) zadania i czynności w sprawach o wydanie decyzji ustalających warunki zabudowy, ustawowo należących do kompetencji Prezydenta (...), zasadnie wezwał (...) Spółdzielnię Mieszkaniową do usunięcia braków wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest podaniem kwalifikowanym. Podanie to musi odpowiadać wymogom formalnym, określonym w art. 64 § 1 k.p.a. oraz spełniać wymagania, określone w art. 52 ust. 2 pkt 1, 1a i 2 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej: "u.p.z.p."). Za zasadne należy uznać wezwanie skarżącej do usunięcia braku wniosku, określonego w pkt 1 wezwania z 28 września 2023 r. Zgodnie bowiem z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci: a) elektronicznej - w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych albo b) papierowej. Dodatkowe wymogi, które musi spełniać mapa zasadnicza lub mapa ewidencyjna dołączona do wniosku należy wywieść z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., co również zasadnie uwzględnił organ. Art. 52 ust. 2 pkt 1a w zw. z art. 64 u.p.z.p. wskazuje, że wniosek powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem. Za prawidłowe należy więc uznać wezwanie skarżącej do usunięcia braku wniosku, wymienionego w pkt 2 wezwania z 27 września 2023 r. Wymieniony w pkt 4 wezwania z 28 września 2023 r. brak formalny wniosku znajdował oparcie w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a w zw. z art. 64 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem wniosek powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej. Za nieprawidłowe natomiast Sąd uznał wzywanie wnioskodawcy do usunięcia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. braków wniosku, wymienionych w pkt 3 i 5 wezwania z 27 września 2023 r. Obowiązek wykazania dostępu do drogi publicznej stanowi kwestię materialnoprawną, ocenianą przez pryzmat art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1, 1a i 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p. nie sposób wywieść, by brak wykazania dostępu do drogi publicznej stanowił brak formalny wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Konsekwencją nie wykonania wezwania do dostarczenia dokumentów potwierdzających zapewnienie dostępu inwestycji do infrastruktury technicznej, w tym w zakresie dostaw energii, dostaw wody i odbioru ścieków socjalno-bytowych oraz sieci ciepłowniczej, również nie może być pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Ocena co do spełnienia warunku, określającego że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu musi być wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.), może skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy. Niewykazanie przez wnioskodawcę spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. na wstępnym etapie sprawy, nie mogło być uznane za nieusunięcie braku formalnego wniosku. Wskazany w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz. U. z 2021 r., poz. 2462) wzór formularza wniosku o ustalenie warunków zabudowy przewiduje w pkt 10 jako załączniki do wniosku dokumenty potwierdzające zapewnienie dostępu inwestycji do infrastruktury technicznej oraz inne załączniki (w tym np. dokumenty, które pozwolą na ocenę spełnienia warunku dostępu do drogi publicznej). Dokumenty te stanowić jednak mają materiał dowodowy sprawy przedłożony przez stronę już na etapie składania wniosku. Nie mogą być uznane za wymóg formalny wniosku o ustalenie warunków zabudowy, którego nieusunięcie rodzi dla wnioskodawcy konsekwencje w postaci pozostawienia jego wniosku bez rozpoznania. Organ wadliwie wezwał skarżącą w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do ewentualnego dostarczenia potwierdzenia uiszczenia opłaty skarbowej. Wezwanie do uiszczenia opłaty skarbowej należnej od wniosku reguluje bowiem art. 261 k.p.a.. Sankcją za ewentualne nieuiszczenie należnej opłaty skarbowej jest zwrot podania. Z uwagi jednak na wezwanie skarżącej do dostarczenia potwierdzenia uiszczenia opłaty skarbowej tylko w sytuacji, jeżeli obowiązek uiszczenia takiej opłaty wynika z ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2022 r., poz. 2142), Sąd uznał, że wadliwy tryb wezwania nie wpływa w sposób istotny na zasadność rozpoznawanej skargi. Charakter skierowanego wezwania oraz okoliczność, iż wnioskodawczyni jako użytkownik wieczysty terenu, którego dotyczy wniosek, jest zwolniona z obowiązku uiszczenia opłaty skarbowej, nie wpływa na ocenę prawidłowości pozostawienia wniosku bez rozpoznania z uwagi na niespełnienie wymagań, określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Częściowo błędne wezwanie wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych wniosku nie wpłynęło na zasadność skargi. Niezależnie bowiem od tych wadliwości, skarżąca nie zadośćuczyniła wezwaniu do usunięcia braków wniosku w żaden sposób. Wniosek nie został – po wystosowaniu prawidłowego wezwania - uzupełniony o elementy, wymagane przez art. 52 ust. 2 pkt 1, 1a i 2 lit. a w zw. z art. 64 u.p.z.p. Tym samym zakończenie przez organ sprawy poprzez pozostawienie wniosku bez rozpoznania Sąd ocenił jako prawidłowe. Konsekwencją powyższego stwierdzenia jest uznanie, że organ nie pozostaje bezczynny. Wobec treści skargi oraz żądania wystosowanego przez skarżącą w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia braków wniosku podkreślić trzeba, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy mógł wszcząć tylko wniosek kompletny, zawierający wszystkie elementy wymagane przepisami k.p.a. oraz u.p.z.p. Przed skutecznym złożeniem wniosku inicjującego postępowanie organ nie dysponował prawnie przewidzianą możliwością uwzględnienia żądania wnioskodawczyni i zawieszenia postępowania. Zgodnie z art. 98 § 1 k.p.a., który stanowił podstawę żądania zawieszenia postępowania, organ może zawiesić postępowanie , jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Fakultatywne zawieszenie postępowania jest uzależnione od wystąpienia łącznie czterech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zostało wszczęte na wniosek strony, wniosek o zawieszenie postępowania złożyła strona, na której żądanie wszczęto postępowanie, zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu. Stosownie do treści art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zasadą więc wynikającą z art. 61 § 3 i 4 k.p.a., jest że jedynie wniosek złożony przez stronę, spełniający wymogi formalne i warunki dopuszczalności, wszczyna postępowanie administracyjne z datą jego złożenia. W sprawie niniejszej wobec nieuzupełnienie braków formalnych wniosku o ustalenie warunków zabudowy, nie doszło do wszczęcie postępowania, co znalazło potwierdzenie w pozostawieniu podania bez rozpoznania, a to z kolei stanowiło przeszkodę formalna dla rozpoznania wniosku o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Z uwagi na zakończenie postępowania w ustawowo przewidziany sposób ( pozostawienie wniosku bez rozpoznania), nie sposób przyjąć, by bezczynność organu w tym postępowaniu wyprowadzona była skutecznie wobec braku odpowiedzi organu na wniosek Spółdzielni o zawieszenie postępowania. Wniosek o zawieszenie postępowania nie wszczyna bowiem odrębnego postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 k.p.a. Wniosek taki składany jest w toku prowadzonego już postępowania głównego i ma charakter wpadkowy. Skoro w rozpoznawanej sprawie pozostawiono podanie bez rozpoznania, a więc w sposób przewidziany przepisami prawa zakończono postępowanie administracyjne, kwestia braku procesowej reakcji na wniosek o zawieszenie postępowania nie mogła świadczyć o bezczynności organu. Z tych wszystkich przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.