VII SAB/Wa 1189/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Asesor WSA Szczepan Borowski po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. O. na bezczynność Prokuratora Generalnego w przedmiocie wniosku o złożenie skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia postanawia: odrzucić skargę. W piśmie z 27 marca 2025 r. A. O. (dalej jako: skarżący) złożył skargę na bezczynność Prokuratora Generalnego w związku z nierozpoznaniem jego wniosku z dnia 13 stycznia 2025 r. dotyczącego prośby o zainicjowanie przez Prokuratora Generalnego postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w trybie określonym w dziale VIIa ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) "Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia". Skarżący wskazał, że zwrócił się do Prokuratora Generalnego o wszczęcie, na podstawie art. 285b § 1 p.p.s.a., postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w związku z tym, że ten Sąd w wyroku wydanym w sprawie o sygnaturze akt II OSK 479/24 naruszył podstawowe zasady porządku prawnego, konstytucyjne wolności, prawa człowieka i obywatela, w stosunku do niego, nie uznając interesu prawnego skarżącego w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu N. Wobec tego, że Prokurator Generalny nie rozpoznał wniosku skarżącego z 13 stycznia 2025 r. skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania jego wniosku w terminie 30 dni, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w wysokości 300 zł. W odpowiedzi na skargę Prokurator Generalny wniósł o jej odrzucenie wskazując, że rozpoznanie wniesionej skargi nie należy do właściwości sądów administracyjnych, a Prokurator Generalny nie jest organem administracji publicznej, o którym stanowi art. 5 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako: k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ustawodawca niniejszym przepisem dążył do jak najszerszego zapewnienia indywidualnym jednostkom prawnej ochrony przed działaniami organów, które wymykają się wszelkiej innej kontroli. Celem ustawodawcy nie było jednak umożliwienie zaskarżania do sądów administracyjnych działań administracji państwowej, wykonywanych w ramach stosunków innych niż administracyjnoprawny. Z powyższych przepisów wynika, że kognicji sądu administracyjnego nie podlega co do zasady skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sytuacji, gdy sprawa, której dotyczy skarga, nie jest załatwiana w formie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4 (4a), lub która nie dotyczy innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Wyjątek stanowią skargi na bezczynność uregulowane w przepisach szczególnych (patrz m.in. art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Wobec powyższego, mając na uwadze, że warunkiem merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny jest jej dopuszczalność, w pierwszej kolejności należało ustalić, czy czynność Prokuratora Generalnego polegająca na wniesieniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia stanowi czynność z zakresu administracji publicznej. Od ustalenia bowiem charakteru takiej czynności uzależniona jest również możliwość skutecznego zaskarżenia bezczynności organu. W związku z treścią powołanych przepisów określających właściwość sądów administracyjnych stwierdzić należy, że złożona w rozpoznawanej sprawie skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu, nie dotyczy ona bowiem wskazanego wyżej katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. Brak też jest przepisów szczególnych, które przewidywałyby w takiej sytuacji kontrolę sądowoadministracyjną. Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U z 2024 r., poz. 390) prokuratura wykonuje zadania w zakresie ścigania przestępstw oraz stoi na straży praworządności. Stanie na straży tak rozumianej praworządności oznacza więc, że zadaniem prokuratury jest przede wszystkim strzeżenie przestrzegania przepisów prawa, to niekiedy ma ona obowiązek działać na rzecz jednolitego, sprawiedliwego – w tym zwłaszcza niearbitralnego – ich stosowania (np. poprzez zaskarżanie orzeczeń sądowych czy występowanie do Sądu Najwyższego z wnioskiem o rozstrzygnięcie rozbieżności w wykładni prawa (patrz P. Turek [w:] Prawo o prokuraturze. Komentarz, Warszawa 2023, art. 2.). Jednym z instrumentów prawnych umożliwiających Prokuratorowi Generalnemu wykonywanie zadań w zakresie "stania na straży praworządności" jest przyznanie mu w art. 285b § 1 p.p.s.a. legitymacji do wniesienia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Przepis ten wyłącza stosowanie art. 8 p.p.s.a., wobec którego ma charakter szczególny (por. B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 285(b). Należy zaznaczyć, że możliwość wniesienia skargi przez Prokuratora jest jego uprawnieniem, a nie obowiązkiem i nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej, a czynność procesową. Wniosek zainteresowanej strony postępowania o wystąpienie przez Prokuratora Generalnego ze skargą, o której stanowi art. 285a i nast. p.p.s.a. nie kreuje po jego stronie obowiązku sporządzenia takiej skargi ani wydania aktu o odmowie jej sporządzenia. Decyzja w tym zakresie należy do Prokuratora Generalnego. Stąd też również brak odpowiedzi Prokuratora Generalnego na wniosek skarżącego z 13 stycznia 2025 r. nie może być oceniany przez sąd administracyjny w ramach przyznanych mu przez ustawodawcę kompetencji albowiem działanie Prokuratora Generalnego w tym zakresie nie jest wykonywaniem administracji publicznej. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.