VII SAB/Wa 119/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego [...] grzywnę w wysokości 500 zł (pięćset złotych); V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz skarżącego J. B. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. B. (dalej: skarżący) zaskarżył bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") w rozpoznaniu sprawy dotyczącej inwestycji zrealizowanej z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie nadbudowy istniejącego garażu wraz z jego rozbudową na działce nr [...] przy ul. F. [...] w W. Skarżący wniósł o "skuteczne zmotywowanie" organu do wydania ostatecznej decyzji w sprawie. W uzasadnieniu skargi wskazał, że PINB [...] nie wykonuje wyroków sądów administracyjnych w tym wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SAB/Wa 91/18, którym zobowiązano organ do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. w terminie 30 dni od daty otrzymania akt wraz z prawomocnym wyrokiem. Z akt sprawy oraz okoliczności znanych Sądowi z urzędu wynika, że sprawa dotycząca nieruchomości przy ul. F. [...] w W. jest prowadzona jednocześnie w ramach kilku postepowań przed organami nadzoru budowlanego oraz, że w dniu 16 sierpnia 2016 r. PINB [...] wydał decyzję nr [...], którą zatwierdził projekt budowlany zamienny dla inwestycji dotyczącej nadbudowy istniejącego garażu wraz z jego rozbudową na działce nr [...] przy ul. F. [...] w W. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] września 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2595/16 uchylił w/w decyzję WINB i poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] sierpnia 2016 r. Po wydaniu przez tutejszy Sąd powyższego wyroku organ pismem z dnia 22 czerwca 2018 r. zwrócił się do Sądu o przekazanie akt w celu sporządzenia z nich kopii. Żądane akta przekazano w dniu 6 lipca 2018 r. Pismem z dnia 30 lipca 2018 r. skarżący wniósł do tutejszego Sądu skargę na bezczynność PINB [...]. Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SAB/Wa 91/18 Sąd zobowiązał PINB [...] do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowalnego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie nadbudowy istniejącego garażu wraz z jego rozbudową w terminie 30 dni od daty otrzymania akt wraz z prawomocnym wyrokiem, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 6 czerwca 2019 r. skarżący po raz kolejny złożył zażalenie na bezczynność PINB [...]. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. [...] WINB uznał zażalenie na bezczynność organu powiatowego za niezasadne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że prawomocny wyrok tutejszego Sądu w sprawie VII SAB/Wa 91/18 wpłynął wprawdzie do organu w dniu 11 marca 2019 r. jednak bez akt sprawy. Wyjaśnił, że dwukrotnie zwracał się do WSA w Warszawie o wypożyczenie akt uzyskując informację, że akta zostały przesłane do Naczelnego Sądu Administracyjnego w związku ze skargą kasacyjną od wyroku w sprawie VII SA/Wa 118/17 (oddalającego skargę C. J. B. na decyzję WINB z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalno – usługowego przy ul. F. [...] w W.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Skarżący w skardze wskazał, że jej przedmiotem jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB [...] w załatwieniu sprawy dotyczącej inwestycji zrealizowanej z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie nadbudowy istniejącego garażu wraz z jego rozbudową na działce nr [...] przy ul. F. [...] w W. Zakwalifikowanie przez Sąd skargi jako skargi na bezczynność organu, poprzedzone zostało dokonaniem przez Sąd oceny czynności procesowych organu i analizą okoliczności zależnych od działania organu. Z bezczynnością mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy nieefektywne działania nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności, nie prowadzą do zakończenia postępowania, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasady szybkości postępowania i ekonomiki procesowej (art. 12 § 1 K.p.a.) wydłużenia czasu trwania postępowania. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że strona, niezależnie od stopnia zawiłości sprawy, ma prawo oczekiwać rozstrzygnięcia swojej sprawy w ustawowym terminie (art. 35 K.p.a.). Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma zatem znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 19 września 2013 roku, sygn. akt: I SAB/Wa 243/13 oraz z dnia 12 września 2013 roku, sygn. akt: I SAB/Wa 364/13, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Na wstępie należy wskazać, ze prawomocnym wyrokiem z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SAB/Wa 91/18 Sąd już ocenił przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB jako rażąco naruszające prawo i zobowiązał organ do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie w terminie 30 dni od daty otrzymania akt wraz z prawomocnym wyrokiem. W orzecznictwie wskazuje się, że bezczynność i przewlekłość są to dwie różne instytucje prawne, odmiennie definiowane przez judykaturę i doktrynę, co kreuje ich odrębność. Przewlekłość i bezczynność nie wykluczają się wzajemnie. Bezczynność ustaje z chwilą załatwienia sprawy, natomiast ta okoliczność nie ma wpływu na ocenę postępowania jako przewlekłego. Ustanie przewlekłości nie musi natomiast oznaczać braku bezczynności (wyrok NSA z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 3096/15). Istotne przy tym jest, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na przewlekłość wyklucza możliwość zobowiązania organu do załatwienia sprawy dotyczącej tego samego wniosku. Innymi słowy rozpoznając skargę na bezczynność nie ma potrzeby i możliwości zobowiązania organu po raz kolejny do załatwienia sprawy, jeżeli tego rodzaju rozstrzygnięcie znalazło się już w prawomocnym wyroku dotyczącym tego samego wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne. W związku z powyższym stwierdzić należy, że postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania PINB [...] do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Zobowiązanie powołanym wyżej wyrokiem powoduje, że brak jest podstaw do zobowiązania organu po raz kolejny do jego załatwienia. W sprawie zaistniały więc przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu powiatowego do wydania aktu. Wydanie przedmiotowego wyroku nie stanowi natomiast przeszkody do orzekania przez sąd administracyjny w sprawie bezczynności organu. W sprawie poza sporem jest, że akta przedmiotowej sprawy są w dyspozycji Naczelnego Sądu Administracyjnego w związku ze skargą kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 118/17 w sprawie inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalno - usługowego przy ul. F. [...] w W. Co istotne jednak po wyroku tutejszego Sądu z dnia 10 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2595/16 organ powiatowy pismem z dnia 22 czerwca 2018 r. zwrócił się o udostępnienie akt, w celu wykonania ich kserokopii umożliwiających dalsze procedowanie w sprawie. Akta, których domagał się organ zostały mu przekazane w dniu 6 lipca 2018 r. (ustalenia te wynikają z uzasadnienia prawomocnego wyroku w sprawie VII SAB/Wa 91/18). W tym samym terminie organ, jak wynika z odpowiedzi na skargę wezwał C. J. B. do przedłożenia dokumentów niezbędnych do zakończenia postępowania w sprawie, a następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. nałożył na wyżej wymienionego obowiązek usunięcia braków i nieprawidłowości w projekcie budowlanym zamiennym nadbudowy istniejącego garażu wraz z jego rozbudową. W ocenie Sądu nie stanowi argumentu uzasadniającego bierność organu przywołana w odpowiedzi na skargę okoliczność braku akt administracyjnych. Oczywistym jest, że podstawą działań organu są akta sprawy. Jednak w sytuacji, gdy akta przekazane zostały innemu organowi lub sądowi administracyjnemu, obowiązkiem organu jest zwrócenie się do tych organów lub sądu o wypożyczenie akt na czas potrzebny do wykonania niezbędnej czynności procesowej, względnie wykonanie ich kopii. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, brak akt administracyjnych z uwagi na przesłanie ich innemu organowi lub sądowi, nie jest przeszkodą do rozpoznania sprawy. To bowiem rzeczą organu jest zorganizować pracę tak, by pozostawać w posiadaniu albo samych akt administracyjnych, albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania. Dzisiejsze środki techniczne są w pełni wystarczające, by sprawnie i skutecznie rozwiązać ten problem. Bierne oczekiwanie na zwrot akt może być oceniane jako bezczynność (tak np. wyrok WSA w Poznaniu z 23 lutego 2017 r., sygn. IV SAB/Po 124/16, WSA w Warszawie z 6 marca 2009 r., sygn. I SAB/Wa 178/08, WSA w Gdańsku z 10 marca 2010 r., wyrok WSA w Krakowie z 23 maja 2017 r., II SAB/Kr 69/17). W rozpoznawanej sprawie akta administracyjne na wniosek organu zostały mu przekazane przez tutejszy Sąd w dniu 6 lipca 2018 r. celem wykonania ich kserokopii Nie sposób zatem uznać, by organ mógł w takiej sytuacji powoływać się na brak akt, jako okoliczność uzasadniającą niepodejmowanie działań. Przyjąć więc należy, że bezczynność organu w wydaniu aktu ma miejsce, co najmniej od dnia 6 lipca 2018 r. Organ wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, co stanowi naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. Organ nie tylko nie dochował terminów wynikających z ustawy, ale również terminu wskazanego przez Sąd w sprawie VII SAB/Wa 91/18. Kierując się dyrektywami wykładni pojęcia rażącego naruszenie prawa, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu podlega takiej kwalifikacji. W ocenie Sądu zachowanie organu nie znajduje żadnego uzasadnienia, nie było podyktowane żadnymi przeszkodami procesowymi, działaniami strony, czy innymi okolicznościami, które uniemożliwiały załatwienie sprawy. W literaturze, na tle aktualnie obowiązującego stanu prawnego, prezentowany jest pogląd, że "(...) Prawidłowo rozpoznając skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, sąd pierwszej instancji, mając na względzie katalog możliwych rozstrzygnięć wymienionych w art. 149, winien odnieść się do całości sprawy, orzekając w zakresie bezczynności (przewlekłego prowadzenia postępowania), a także dokonać oceny, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa. Pogląd ten został zaakceptowany powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Precyzyjnie sformułował go ostatnio NSA w wyroku z dnia 27 maja 2015 r., II FSK 1097/13, LEX nr 1774051, stwierdzając, że przepis art. 149 § 1 w zdaniu pierwszym i drugim (obecnie: w § 1 pkt 1 i w § 1a) ustanawia niezależne od siebie przesłanki, stanowiące odrębne podstawy orzekania w sprawie skargi wnoszonej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 (a obecnie i pkt 9) w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu i stwierdzania rażącego charakteru bezczynności. Przesłanki te nie pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym i brak zobowiązania organu do wydania aktu nie wyklucza orzekania w przedmiocie rażącego charakteru bezczynności" (por. Woś T. [w:] Woś T. (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WK 2016). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd może orzec z urzędu albo na wniosek o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Ustawodawca przyznał zatem sądowi administracyjnemu uznanie w zakresie stwierdzenia podstaw do wymierzenia grzywny. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym czy bezczynność/przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności/przewlekłości. Wobec tego uznać należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2311/17, LEX nr 2560259). W ocenie Sądu grzywna w kwocie 500 zł mieszczącej się w dolnych dopuszczalnych granicach, jest adekwatna do opisanego czasu pozostawania organu w bezczynności w tej sprawie oraz uwzględnia fakt, że bezczynność miała miejsce także po wyroku tutejszego Sądu, którym zobowiązano organ do wydania aktu. W związku z wniesieniem przez skarżącego kolejnej skargi na bezczynność i przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez organ zwrócić należy uwagę, że zgodnie z obowiązującym art. 154 § 1 p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, strona może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I wyroku. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt II i III wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V wyroku).