VII SAB/Wa 12/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Michał Podsiadło po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2026 r. sprawy ze skargi P. L. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] W. w przedmiocie rozpoznania wniosku postanawia: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącemu P. L. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. P. L. (dalej: "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] W. (dalej: "PINB" lub "organ") w związku ze składanymi przez niego interwencjami w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych wykonywanych przy ul. [...] w W. (dzielnica W.). Pismem z dnia 22 listopada 2025 r. Skarżący zwrócił się do organu z wnioskiem o wstrzymanie robót budowlanych. W odpowiedzi na ww. pismo Skarżącego organ poinformował wnioskodawcę, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku. W piśmie z dnia 26 listopada 2025 r. organ wskazał, że w sprawach związanych z realizacją robót budowlanych legitymacja procesowa do występowania w charakterze strony przysługuje jedynie inwestorowi robót, właścicielowi obiektu budowlanego (lokalu, budynku) i/lub właścicielowi nieruchomości, co wynika z art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm., dalej: "p.b."). Następnie pismem z dnia 26 listopada 2025 r. Skarżący zwrócił się do organu z wnioskiem o uznanie za stronę postępowania. Pismem z dnia 7 grudnia 2025 r. Skarżący złożył ponaglenie z powodu bezczynności organu w sprawie rozpoznania wniosku z 26 listopada 2025 r. Organ pismem z dnia 9 grudnia 2025 r. poinformował skarżącego o podtrzymaniu swojego stanowiska zawartego w piśmie z dnia 26 listopada 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a., a ponadto bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Skarżący domagał się do organu nadzoru budowlanego interwencji w sprawie realizowanych robót budowlanych. Kompetencje organu nadzoru budowlanego w tym zakresie wynikają w szczególności z przepisów art. 48-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r. poz. 418, ze zm.; dalej: p.b.). Stosownie do art. 53a p.b. postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa we wskazanych przepisach ustawy, m.in. art. 48-51 p.b., wszczyna się z urzędu. Ustawodawca jednoznacznie więc przesądził, że w wymienionych sprawach w zakresie sposobu wszczęcia postępowania zasada skargowości nie ma zastosowania. Oznacza to, że w sprawie wydania decyzji dotyczącej wstrzymania robót budowlanych wszczęcie postępowania przez organ nadzoru budowlanego możliwe jest wyłącznie z urzędu. W kontekście powyższego wskazać należy, że zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2025 roku, sygn. II OPS 2/25: "1) Z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, z późn. zm.) nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu. 2) Organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy - Prawo budowlane, obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku." W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że "skoro organ nadzoru budowlanego nie jest zobowiązany do wydania, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawach, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, to brak reakcji tego organu polegający na niezajęciu stanowiska w procesowej formie nie może być kwestionowany w drodze ponaglenia (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), tj. środka zwalczającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W konsekwencji także skarga na bezczynność organu w tego rodzaju sprawach stanowi skargę niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Merytoryczne rozpatrzenie ponaglenia przez organ wyższego stopnia, a także skuteczne wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu jest możliwe jedynie w sytuacji toczącego się postępowania w konkretnej sprawie. W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że brak jest podstaw do przyjęcia bezczynności organu administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa nie przewidują działania organów w określonej formie prawnej. Musi bowiem istnieć obowiązek prawny działania organu administracji i określona prawna forma tego działania, ujęta w ramy form procesowego rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyroki NSA: z 20 kwietnia 1999 r., sygn. akt I SAB 161/98, 14 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1722/20; J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008 r. s. 292)". Analiza treści skargi, jak również nadesłanych przez organ akt sprawy wykazała, że z taka właśnie sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Skarżący domagał się bowiem od PINB wszczęcia postępowań kontrolnych, które wszczynane są wyłącznie z urzędu. Zgodnie z zaprezentowanym w ww. uchwale stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga na bezczynność organu w zakresie wszczęcia tego rodzaju postępowania nadzorczego jest niedopuszczalna. Ponadto w doktrynie i orzecznictwie jest niesporne, że "dopuszczenie" do toczącego się postępowania administracyjnego nie wymaga wydania decyzji ani postanowienia. Uznanie danej osoby za stronę postępowania jest czynnością procesową, a nie materialnoprawnym rozstrzygnięciem o uprawnieniach lub obowiązkach tej osoby wynikających z przepisów prawa. Organ pismem z dnia 9 grudnia 2025 r. poinformował skarżącego o podtrzymaniu swojego stanowiska zawartego w piśmie z dnia 26 listopada 2025 r. Co więcej, skoro w dacie wniesienia skargi nie zostało jeszcze formalnie wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie (organ nie zawiadomił stron postępowania o wszczęciu tego postępowania), a trwały jedynie czynności wstępne weryfikujące zasadność wszczęcia postępowania z urzędu, to nie sposób uznać, aby organ miał obowiązek ustalać – na tym etapie – czy skarżący jest czy nie jest stroną postępowania. Żadne postępowanie administracyjne nie było prowadzone, a od zakresu i podstawy prawnej postępowania zależy to, komu przysługuje przymiot jego strony. Z tych przyczyn Sąd postanowił o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.