VII SAB/Wa 122/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant spec. Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A. S. w przedmiocie bezczynności Ministra Zdrowia I. zobowiązuje Ministra Zdrowia do wydania aktu w związku z pismem A. S. z dnia (...) listopada 2010r. w terminie 7 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Ministra Zdrowia nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia (...) listopada 2010r, skierowanym do Ministra Zdrowia (data wpływu (...) listopada 2010r.), A. S. wniósł o wydanie "potwierdzenia faktu uznawalności jego dyplomu lekarskiego z roku 1991".. A. S. podkreślił, że "nie prosi o wydanie nowego zaświadczenia, tylko świadectwa z procesu który istniał dużo wcześniej". Prośba została uzasadniona koniecznością uzyskania potwierdzenia faktu wcześniejszego uznania jego dyplomu przez Ministerstwo Zdrowia dla Izby Lekarskiej w W. A. S. podniósł, że jest lekarzem z L. i w 1990r. przyjechał do Polski w celu odbycia specjalizacji. Uzyskał zgodę Ministerstwa Zdrowia i Departamentu Nauki wydaną w dniu (...) kwietnia 1991r. i został skierowany na specjalizację do Akademii Medycznej w W. zaznaczając, że uznanie dyplomu było podstawą tego skierowania. W 2007r. uzyskał prawo osiedlenia w Polsce i obecnie mieszka z żoną i 5 dzieci w Polsce. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na bezczynność Ministra Zdrowia w ww. sprawie, wniósł A. S. Skarżący, zarzucił organowi niewydanie zaświadczenia o, które wnosił ,ani postanowienia o odmowie wydania takiego zaświadczenia. W uzasadnieniu skarżący opisał przebieg postępowania, wskazując, że mimo kierowanych do skarżącego pism informujących go o procedurze uzyskania uznania dyplomu obowiązującej po rządami starych przepisów jak i obecnie obowiązujących tj. wg ustawy z dnia 12 marca 2008r. o zmianie ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, nie zostało wydane zaświadczenie lub omowa jego wydania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ uznał zarzuty skargi za chybione, ponieważ stoją w sprzeczności z treścią wniosku strony złożonego do organu. Wniosek nie dotyczył nowego zaświadczenia tylko zaświadczenia z procesu, który według skarżącego został przeprowadzony wcześniej. Minister Zdrowia wskazał, że pismem z dnia (...) lipca 2011r., znak (...) wezwał do przedłożenia dokumentu potwierdzającego uznanie w przeszłości uzyskanego przez skarżącego za granicą dyplomu lekarza za równoważny z dyplomem lekarza w Polsce, celem wydania zaświadczenia. Skarżący nie przedstawił dokumentu. Organ prowadzący postępowanie ustalił, iż nie posiada w prowadzonych ewidencjach i rejestrach dokumentów, które stanowiłyby podstawę do wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt uznania w przeszłości uzyskanego przez stronę za granicą dyplomu lekarza. Następnie, celem wszechstronnego zbadania okoliczności sprawy zwrócił się o przesłanie kopii akt dotyczącychc skarżącego do: Rektora Uniwersytetu Medycznego w Ł. (pismo znak: (...)); Wojewódzkiego Centrum Zdrowia Publicznego w L. (pismo znak: (...)); Prezesa Okręgowej Rady Lekarskiej w Ł. (pismo znak: (...)); Prezesa Okręgowej Izby Lekarskiej w W. (pismo znak: (...)), Prezesa Naczelnej Rady Lekarskiej w W. (pismo znak: (...)); Dyrektora Wydziału Zdrowia (...) Urzędu Wojewódzkiego w W. (pismo znak: (...)); Kierownika Katedry i Kliniki Chirurgii Ogólnej i Chorób Klatki Piersiowej przy ul. (...) w W. (pismo znak: (...)). Do dnia odpowiedzi na skargę organ administracyjny nie uzyskał odpowiedzi od wszystkich organów, do których skierowane zostały pisma z prośbą o przesłanie kopii dokumentów. Tym samym uznał, że nie jest możliwe, wydanie zaświadczenia, o które ubiegał się skarżący. Organ stwierdził, że zaświadczenie lub postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści zostanie wydane po ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.) stanowi, że kontrola sądowa działalności administracji publicznej, obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Zdaniem Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż Minister Zdrowia pozostaje w bezczynności. Wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący powyższy wymóg wyczerpał. Wniósł do Prezesa Rady Ministrów zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. na bezczynność Ministra Zdrowia. Dodatkowo należy wskazać, że terminy do wniesienia skargi do Sądu przewidziane w przepisie art. 53 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dotyczą skargi na bezczynność. Skargę taką można zatem wnieść, aż do czasu załatwienia sprawy przez właściwy organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania np. decyzji lub innego aktu administracyjnego, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, w tym regułami proceduralnymi oraz normami kompetencyjnymi wyznaczającymi zakres właściwości tego organu. To rozstrzygnięcie natomiast powinno nastąpić niezwłocznie. W szczególności niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 1 k.p.a. ). Niezależnie od powyższego sprawa administracyjna powinna być załatwiona najpóźniej w granicach terminów zakreślonych w art. 35 § 3 k.p.a. (o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej np. w przypadku informacji publicznej), zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Ustawodawca przewidział jednocześnie, iż do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W związku z powyższym o bezczynności organu administracji publicznej możemy mówić, gdy organ w ustalonym terminie nie wydaje merytorycznego rozstrzygnięcia w prawem przewidzianej formie, ale także wtedy, gdy nie dokonuje czynności, które warunkują merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Minister Zdrowia w niniejszej sprawie pozostaje w bezczynności. Z żądania skarżącego zwartego w piśmie z dnia (...) listopada 2010 r. bezspornie wynika, że wystąpił on do organu – Ministra Zdrowia o wydanie zaświadczenia. Instytucja zaświadczeń została szczegółowo uregulowana w kodeksie postępowania administracyjnego, w dziale VII zatytułowanym wydawanie zaświadczeń. Zgodnie art. 217 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli:urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Zaświadczenie wydaje się w formie dokumentu elektronicznego, opatrzonego bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu lub podpisem osobistym, jeżeli zażąda tego osoba ubiegająca się o zaświadczenie. Sąd stwierdza - skarżący w piśmie z dnia (...) listopada 2010 r. jednoznacznie określił żądanie, w szczególności sprecyzował, że dochodzi wydania "świadectwa z procesu który istniał dużo wcześniej". W tej sytuacji organ miał obowiązek do działania w trybie art. 218 k.p.a. Na mocy art. 218 k.p.a. w przypadku wystąpienia z żądaniem wydania zaświadczenia ze względu na interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W tym miejscu należy podkreślić, że organ ma 7 dni na rozpatrzenie żądania. Tak więc, organ przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. W tym zakresie postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. powinno ograniczyć się co do dokumentacji, którą dysponował Minister Zdrowia czyli organ powinien się ograniczyć do dokumentacji, która znajdowała się w jego posiadaniu w chwili wpłynięcia żądania strony. W związku z tak określonymi granicami postępowania wyjaśniającego za nie uzasadnione należy uznać, zwracanie się do innych podmiotów w celu uzyskania dokumentów, które potwierdzałyby fakt, iż przed uzyskaniem zgody na odbycie szkolenia specjalizacyjnego na warunkach stypendialnych uzyskany przez skarżącego za granicą dyplom został w Polsce uznany za równoważny z polskim dyplomem lekarza. Nieuzasadnione było też zwracanie się od skarżącego o sprecyzowanie żądania zawartego w piśmie z dnia (...) lipca 2011r. Jak wskazano wyżej żądanie to, było sprecyzowane jednoznacznie w piśmie A. S., skierowanym do Ministra Wskazać należy, że w przypadku nie dysponowania przez organ odpowiednią dokumentacją pozwalającą na wydanie zaświadczenia żądanej treści przepisy nakładają na organ obowiązek wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie (art. 219 k.p.a.). Sąd, stwierdzając bezczynność Ministra Zdrowia w niniejszej sprawie, zatem uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, zobowiązał - zgodnie z przepisem art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - organ do wydania aktu w związku z pismem A. S. z dnia (...) listopada 2010r., w terminie 7 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd uznał, że zaistniała w niniejszej sprawie bezczynność, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W doktrynie rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Minister Zdrowia nie wydał w terminie siedmiu dni stosowanego zaświadczenia lub postanowienia o odmowie jego wydania. Organ dla wyjaśnienia sprawy zwracał się do szeregu innych podmiotów o dokumentację oczekując na udzielenie odpowiedzi. Postępowanie organu było błędna - powinien skoncentrować się wyłącznie na posiadanych przez siebie dokumentach – jednak, w ocenie Sądu, każe przyjąć, że oczywista w sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym, zatem kwalifikowanym naruszeniem prawa. Dodatkowo Sąd poucza skarżącego, w trybie art. 6 w zw. z art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że w razie niewykonania niniejszego wyroku, po uprzednim pisemnym wezwaniu Ministra Zdrowia, skarżący może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.