VII SAB/Wa 124/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Maria Tarnowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi D. W. i M. W. na przewlekłość postępowania Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004r., nr [...] I. stwierdza przewlekłe prowadzenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 11 marca 2004r., D. W., M. W., M. W., J. W. o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004r., nr [...]; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania opisanego w punkcie I miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w kwocie 2500 zł (dwa tysiące pięćset złotych); IV. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz D. W. i M. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia [...] marca 2004 r. D.W., M.W., J. W. i M. W. wnieśli m.in. o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] WINB nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., znak: [...], umarzającego postępowanie odwoławcze od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] nr [...] z dnia [...] września 2003 r. w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych wykonywanych bez pozwolenia na budowę, polegających na remoncie i przebudowie zniszczonego budynku gospodarczego położonego za dużym budynkiem gospodarczym, w głębi działki nr [...] w [...], których i inwestorem są B. Z. i J.Z. i E. Z. - współwłaściciele działki oraz nakazu zabezpieczenia budy przez dostępem osób postronnych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] kwietnia 2004 r., znak: [...] zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przesłanie akt administracyjnych organu I i II instancji, wraz z relacją w przedmiotowej sprawie i informacją czy postanowienie stało się przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Pismem z dnia [...] czerwca 2004 r., znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował, że zaskarżone postanowienie stało się przedmiotem skargi D. W., M. W., M. W. i J. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wrocławiu. Pismem z dnia [...] lipca 2004 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomiono o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., na ww. wniosek. Następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2004 r., znak: [...], zawieszono z urzędu ww. postępowanie administracyjne z uwagi na wniesienie ww. skargi sądowej. Postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r., znak: [...] , utrzymano w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] lipca 2004 r., w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem dnia 21 lipca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1379/04, oddalił skargę na wskazane powyżej postanowienie. Postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r., znak: [...], odmówiono podjęcia zawieszonego postępowania. Następnie, postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak: [...], utrzymano w mocy postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r., w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...], odmówiono uzupełnienia postanowienia z dnia [...] lutego 2007 r., w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r., znak: [...], odmówiono uzupełnienia postanowienia GINB z dnia [...] kwietnia 2007 r. Pismami z dnia [...] października 2014 r. oraz z dnia [...] października 2014 r., skierowanymi do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego D. W., M. W., J. W. i M. W. zwrócili się "o usunięcie staniu naruszenia prawa do sprawy [...]". W związku z ww. wnioskiem założono sprawę o znaku [...] i pismem z dnia [...] listopada 2014 r., wystąpiono do [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego o informację czy postępowanie prowadzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie skargi na postanowienie [...] WINB nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., zostało zakończone. W przypadku zakończenia postępowania sadowego w danej sprawie poproszono o przesłanie zapadłego wyroku wraz z aktami administracyjnymi przedmiotowej sprawy, celem podjęcia stosownych czynności. W dniu [...] listopada 2014 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął przesłany faksem przez [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (przesłany następnie przy piśmie organu wojewódzkiego z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...]), prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny we Wrocławiu z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 179/04, oddalający skargę na postanowienie [...] WINB nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. Postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], podjęto z urzędu zawieszone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] WINB nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. Następnie postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], umorzono w całości postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. Ponadto pismem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], poinformowano skarżących o przebiegu sprawy i podjętych czynnościach. W dniu [...] grudnia 2014 r., wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga D. i M. w. na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie rozpoznania opisanego powyżej wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] WINB nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., znak: [...]. Skarga w zakresie bezczynności został zarejestrowana pod sygn. akt VII SAB/Wa 119/14. W odniesieniu zaś do zarzutu przewlekłości postępowania pod sygn. akt VIISAB/Wa 124/14 i stała się przedmiotom rozpoznania w sprawie niniejszej. Skarżący w zakresie zarzutu przewlekłości wskazali, że doszło do bezprawnego zawieszenia postępowania w sprawie rozpoznania ich wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia, a to z kolei spowodowało dziesięcioletnią zwłokę w jego rozpoznaniu. W odpowiedzi na skargę, w zakresie zarzutu przewlekłości postepowania, organ wskazał, że prowadził sprawę przewlekle od momentu uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu do czasu podjęcia postępowania, tj. do dnia [...] listopada 2014 r. Wskazał, że niepodjęcie zawieszonego postępowania spowodowane było brakiem informacji zakończeniu postępowania sądowego i wyjątkowo dużą ilością prowadzonych spraw zainicjowanych przez skarżących. Przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego od 2003 r. prowadzonych jest kilkadziesiąt postępowań z wniosków skarżących. Prowadzenie przedmiotowych postępowań przydzielane było kilku pracownikom równocześnie. W sprawie niniejszej do 2008 roku prowadzono postępowania zgodnie z obowiązującymi terminami. Zmiany kadrowe w departamencie, jak również odejście z urzędu kilkorga pracowników, zajmujących się postępowaniami, dotyczącymi skarżących miało i wpływ na zaistniałą sytuację. Organ podkreślił, że w ze względu na związanie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 listopada 2009 r. badanie postanowienia w trybie nieważnościowym stało się niemożliwe z przyczyn formalnych. W związku z powyższym, niepodjęcie zawieszonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] WINB nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. niezwłocznie po wydaniu wyroku, nie miało wpływu na wynik sprawy oraz nie poniosło za sobą negatywnych skutków dla stron postępowania. W świetle powyższej argumentacji organ wniósł oddalenie skargi. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.- ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Stosownie do art. 52 p.p.s.a. oraz art. 37 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ można wnieść po wyczerpaniu zażalenia do organu wyższego stopnia, a w braku takiego organu - wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o czym stanowi ww. art. 37. Orzekając w tej kategorii spraw, sąd administracyjny kieruje się stanem faktycznym i prawnym obowiązującym w chwili rozpoznawania skargi. Przedmiotowa skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania należy do właściwości sądu administracyjnego, dotyczy sprawy objętej kognicją tego sądu na mocy art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Ponadto, skarga jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem do Sądu, skarżący stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. wyczerpali powyżej wskazany tryb zaskarżenia. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. , w wersji obowiązującej dla rozpoznania niniejszej sprawy stanowi – sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie zaś z § 2 ww. przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Sąd kierując się opisanymi powyżej przepisami stwierdza, że organ prowadził przewlekle postepowanie w przedmiocie wniosku skarżących z dnia [...] marca 2014r., o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014r., nr [...]. Sąd podkreśla, że taka ocena odnosi się do okresu od uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 listopada 2009 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 179/04, oddalającego skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., a to nastąpiło w dniu [...] września 2010 r. Wbrew bowiem zarzutom skarżących, zawieszenie postępowania w sprawie rozpoznania ich wniosku o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia było uzasadnione w świetle sądowej kontroli orzeczeń, które w tym przedmiocie zapadły. W tym miejscu wskazać należy na ugruntowane stanowisko orzecznictwa sądowo administracyjnego, zgodnie z którym przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. O ile wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny. Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (nie wydanie w terminie rozstrzygnięcia). Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238)." Sąd stwierdza, że przewlekłość przedmiotowego w sprawie postepowania jest oczywista, także sam organ uznał ten fakt. Nie może budzić też żadnych wątpliwości to, że stwierdzona przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Jednocześnie wskazać trzeba, iż stosownie do art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w ww. § 3. Postępowanie w sprawie ww. wniosku skarżących zostało zawieszone ale z dniem uprawomocnienia się wskazanego powyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu tj. od dnia 14 września 2010 r., ustały przyczyny zawieszenia postępowania, powstał zatem obowiązek podjęcia postępowania i rozpoznania wniosku skarżących. Tymczasem - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, podjął postępowanie postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., które poprzedziły czynności procesowe wywołane dopiero interwencją skarżących. W ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie w sposób rażąco naruszający art. 12 k.p.a. Nie można znaleźć żadnego usprawiedliwienia dla trwającej ponad 4 lata opieszałości organu, który w tym czasie zaniechał podjęcia postępowania mimo możliwości ustalenia, że ustały podstawy jego zawieszenia i zachodzi konieczność wydania orzeczenia w wyniku rozpoznania wniosku skarżących. W okolicznościach niniejszej sprawy doszło do oczywistego i niedopuszczalnego w państwie prawa naruszenia przepisów. Od organu rangi centralnej należy oczekiwać, że spełni najwyższe kryteria przestrzegania przepisów postępowania administracyjnego. Tymczasem niniejsza bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego doprowadziła do rażącego naruszenia Konstytucyjnej zasady prawa jednostki do sprawnego działania organów administracji państwowej, której elementem jest wynikająca z art. 12 k.p.a. zasada szybkości postępowania. Ponieważ postępowanie urzeczywistnia postulat praworządności, zaistniała bezczynność jest zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa autorytet organu administracji centralnej. Zgodnie z art. 149 ust. 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na bezczynność sąd może wymierzyć organowi grzywnę w wysokości do dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Sąd miarkując grzywnę miał na uwadze wszystkie okoliczności niniejszej sprawy - uznał, że grzywna w wysokości dwu i pół tysięcy złotych będzie adekwatną do naruszenia i spełni właściwie swoją rolę. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 149 oraz art. 200 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.