VII SAB/Wa 125/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2019 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność i przewlekłość Naczelnej Rady Lekarskiej w [...] oddala skargę Skarżący [...] wniósł do tutejszego Sądu skargę na cyt. "bezczynność lub przewlekłość Naczelnej Rady Lekarskiej w przedmiocie braku wydania postanowienia o odmowie wszczęcia lub o wszczęciu postępowania administracyjnego". Zarzucił naruszenie prawa poprzez cyt. "niezastosowanie art. 61a. § 1 lub art. 61 § 1 w związku z art. 233 k.p.a. i niewydanie postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia lub wszczęcia postępowania administracyjnego". Wniósł o cyt. "dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie Naczelnej Rady Lekarskiej do wydania poprawnego pod względem prawnym aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia decyzji organowi; zasądzenie kosztów postępowania". W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że pismem z 4 czerwca 2018 r. wezwał Naczelny Sąd Lekarski do udostępnienia akt dotyczących protestu wyborczego którego był stroną. Pismem z 14 czerwca 2018 r. Przewodniczący Naczelnego Sądu Lekarskiego dr [...] odmówił dostępu do akt. Pismem z 2 lipca 2018 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie bezczynności Naczelnego Sądu Lekarskiego na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Nieprawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 października 2018r., w sprawie II SAB/Wa 451/18 stwierdzono bezczynność Naczelnego Sądu Lekarskiego. Ponadto 27 sierpnia 2018 r. złożył do Naczelnej Rady Lekarskiej skargę powszechną w sprawie indywidualnej dotyczącą odmowy dostępu do akt Naczelnego Sądu Lekarskiego. Pismem z 31 sierpnia 2018 r. Prezes Naczelnej Rady Lekarskiej [...] udzielił odpowiedzi. Pismem z 1 października 2018 r. skarżący wniósł ponaglenie do Ministra Zdrowia w sprawie braku podjęcia uchwały przez Naczelną Radę Lekarską. Nie otrzymał odpowiedzi od Ministra Zdrowia w sprawie ponaglenia, ani w sprawie wydłużenia terminu rozpatrzenia sprawy. Skarżący stwierdził, że w okolicznościach sprawy nie było przeszkód do podjęcia przez Naczelną Radę Lekarską uchwały w przedmiocie działania Naczelnego Sądu Lekarskiego potwierdzającej prawo zawarte w art. 51 ust. 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej związane z dostępem do akt sądowych dotyczących protestu wyborczego przez strony postępowania. Odkreślił, że jego pismo miało na celu określenie obowiązku Naczelnego Sądu Lekarskiego do udostępniania akt stronom postępowania w przypadku spraw dotyczących protestów wyborczych. Tymczasem pisma Prezesa Naczelnej Rady Lekarskiej [...] z 31 sierpnia 2018 r., nie można uznać za postanowienie w rozumieniu przepisów k.p.a. Naczelna Rada Lekarska będąca naczelnym organem samorządowym nadzorującym działania całego samorządu lekarskiego nie wydała żadnego aktu w przedmiotowej sprawie, który mógłby wnioskodawca zaskarżyć do organu wyższej instancji. Zdaniem skarżącego, nawet jeśli w opinii Prezesa Naczelnej Rady Lekarskiej nie ma on jurysdykcji nad niezwiązanym z orzecznictwem działaniem członków Naczelnego Sądu Lekarskiego, to stosownie do art. 231 k.p.a. "jeżeli organ, który otrzymał skargę, nie jest właściwy do jej rozpatrzenia, obowiązany jest niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni, przekazać ją właściwemu organowi, zawiadamiając równocześnie o tym skarżącego, albo wskazać mu właściwy organ". Treść art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wskazuje, że samorząd zawodowy sprawuje pieczę nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Dlatego też działania Naczelnej Rady Lekarskiej stoją w sprzeczności nie tylko z przepisami prawa, ale i zapisami kodeksu etyki lekarskiej. Z tego powodu wynika wniosek o stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Naczelna Rada Lekarska wniosła o oddalenie skargi. Wskazała, że 27 czerwca 2018 r., wpłynęła skarga [...] na działanie lub brak działania Naczelnego Sądu Lekarskiego w związku z odmową dostępu oraz możliwości wykonania kopii dokumentów zamieszczonych w aktach sprawy o sygn. Rep. [...], zakończonej prawomocnym postanowieniem Naczelnego Sądu Lekarskiego z [...] kwietnia 2018 r. unieważniającym wybory do Okręgowej Rady Lekarskiej w [...]. Jako podstawę skargi skarżący wskazał art. 227, 228, 230, 236 i art. 221 § 2-3 k.p.a. w związku z art. 221 § 1 i art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. Pismem z 31 sierpnia 2018 r., znak: [...], Prezes Naczelnej Rady Lekarskiej poinformował skarżącego, że z przepisów ustawy z 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. z 2018 r. poz. 168) ani z przepisu art 5 § 2 k.p.a. nie można wywieść, że Naczelna Rada Lekarska jest organem bezpośrednio wyższego stopnia w stosunku do ww. Sądu, czyli organem właściwym do rozpatrzenia skargi zgodnie z art. 230 k.p.a. Każdy z tych organów ma własne kompetencje, określone w ustawie o izbach lekarskich, i nie ma pomiędzy nimi hierarchicznego powiązania. Powoduje to, że Naczelna Rada Lekarska nie jest organem uprawnionym do rozpatrzenia skargi na Naczelny Sąd Lekarski. Jednocześnie w ww. piśmie, powołując się na piśmiennictwo (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2017; A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VII, WK 2018; G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, wyd. III, LEX 2010) wskazano, że właściwość do rozpatrywania skarg dotyczących organizacji społecznych (a taką organizacją jest Naczelna Izba Lekarska w świetle art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a.) musi być ustalona w ścisłej łączności z przepisem art. 221 § 2 k.p.a., bo tylko w odniesieniu do wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji publicznej mogą być wnoszone skargi do tych organizacji. Natomiast, w ocenie Prezesa Naczelnej Rady Lekarskiej sprawa, której dotyczyła skarga, nie była sprawą zleconą z zakresu administracji publicznej. W związku z powyższym, skardze nie można było nadać biegu również w ww. trybie. Odnosząc się do skargi złożonej do tutejszego Sądu organ stwierdził, że zarzuty przedstawione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. I tak organ wskazał, że nie miał wątpliwości - skarga z 27 sierpnia 2018 r. została złożona jako skarga powszechna w rozumieniu działu VIII k.p.a. Świadczy o tym podstawa prawna wskazana w skardze, jak i sama treść skargi, w której skarżący podniósł nienależyte wykonywanie zadań przez Naczelny Sąd Lekarski. Naczelna Rada Lekarska nie jest jednak organem wyższego stopnia w stosunku do Naczelnego Sądu Lekarskiego. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o izbach lekarskich Naczelna Rada Lekarska kieruje działalnością Naczelnej Izby Lekarskiej między krajowymi zjazdami lekarzy zaś zgodnie z pkt 6 w art. 39 ust. 1 tej ustawy Naczelna Rada Lekarska czuwa nad prawidłową realizacją zadań samorządu lekarzy. Z przywołanych wyżej przepisów nie można wywieść, że Naczelna Rada Lekarska ma kompetencje nadzorcze w stosunku do Naczelnego Sądu Lekarskiego i może podejmować postępowania administracyjne w przedmiocie jego bezczynności. Tym samym Naczelna Rada Lekarska nie była uprawniona do wydania postanawianie na podstawie art. 61 a k.p.a. Podmiotem właściwym do orzekania w przedmiocie bezczynności Naczelnego Sądu Lekarskiego w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest Wojewódzki Sąd Administracyjny. Okoliczności faktyczne wskazują, że skarżący ma tego pełną świadomość, gdyż złożył skargę w tej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który 29 października 2018 r., w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 451/18 wydał wyrok częściowo uwzględniający jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Organ wskazał również, że ww. pismo Prezesa Naczelnej Rady Lekarskiej nie miało być, w zamyśle organu, postanowieniem. Skarga z 27 sierpnia 2018 r. nie była wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego, ale została złożona w trybie przepisów rozdziału VIII k.p.a. Prezes jako reprezentant Naczelnej Rady Lekarskiej, poinformował zatem skarżącego, że ta nie jest właściwa do rozpatrywania skargi na bezczynność Naczelnego Sądu Lekarskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Instytucja skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a. - ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Ustawodawca dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał jednakże zdefiniowania pojęcia "bezczynność". W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych przepisami prawa, organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjąć czynność oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Sąd oddalając skargę dał wyraz ocenie zgodnie, z którą Naczelna Rada Lekarska nie miała ustawowego obowiązku wydania aktu w związku ze skargą na brak udostępnienia skarżącemu akt przez Naczelny Sąd Lekarski. Tym samym Naczelna Rada Lekarska nie dopuściła się bezczynności ani przewlekłości zarzucanej w rozpoznawanej skardze. Sąd w pełni podziela argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę. Wbrew stanowisku skarżącego Naczelna Rada Lekarska nie ma kompetencji nadzorczych uzasadniających wszczęcie postępowania administracyjnego w celu zapewnienia skarżącemu dostępu do akt Naczelnego Sądu Lekarskiego. Z żadnego przepisu ustawowego, ani z przepisów wewnątrzsamorządowych nie wynika status Naczelnej Rady Lekarskiej jako "naczelnego organu samorządowego nadzorującego działania całego samorządu lekarskiego". Zadania Naczelnej Rady Lekarskiej są określone w ustawie o izbach lekarskich oraz innych przepisach powszechnych, w których nie określono zadań zleconych związanych z rozpatrywaniem protestów wyborczych. Jak zasadnie ocenił organ, skarga z 27 sierpnia 2018 r. nie była wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego, ale została złożona w trybie przepisów rozdziału VIII k.p.a. Prezes, jako reprezentant Naczelnej Rady Lekarskie, odnosząc się do skargi zasadnie poinformował, że Rada nie jest właściwa do rozpatrywania skargi na bezczynność Naczelnego Sądu Lekarskiego. Podmiotem właściwym do orzekania w przedmiocie bezczynności Naczelnego Sądu Lekarskiego w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Z tej drogi skarżący skorzystał. Wyrokiem tutejszego Sądu z 29 października 2018r., w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 451/18, po rozpoznaniu skargi na bezczynność Naczelnego Sądu Lekarskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego z 14 maja 2018r., o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązano Naczelny Sąd Lekarski do rozpatrzenia tego wniosku. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 t.j.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.