VII SAB/Wa 129/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Jolanta Augustyniak-Pęczkowska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. D. na bezczynność Wójta Gminy [...] postanawia: odrzucić skargę. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została złożona przez J. D. skarga na bezczynność Wójta Gminy [...] dotycząca nie udzielenia w terminie odpowiedzi na z złożoną w trybie administracyjnym petycję oraz wniosek złożony w trybie art. 241 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące wstrzymania inwestycji budowy oświetlenia ulicznego wskazanych ulic. Skarżący podał, że 20 marca 2019 r. złożył w trybie art. 241 k.p.a. o wniosek, a następnie 24 maja br. złożył petycję w trybie art. 2 ustawy o petycjach, do Wójta Gminy [...] w sprawie wstrzymania inwestycji budowy oświetlenia ulicznego wskazanych ulic. Skarżący wniósł jednocześnie o ustalenie przez Sąd, które z ww. pism jest wiążące dla organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że skarżącemu udzielił odpowiedzi na jego pisma, stąd nie pozostaje w bezczynności. Jednocześnie wniósł o odrzucenie skargi w zakresie rozstrzygnięcia które z ww. pism jest wiążące dla organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, zaś § 2 tego artykułu stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016, poz. 23 ze zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015, poz. 613 ze zm.), postępowań o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. 2016, poz. 1947) oraz postępowań do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, Oprócz kontroli działalności administracji publicznej w sprawach skarg wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (art.3 § 2a p.p.s.a) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art.3 § 3 p.p.s.a.). Z powyższego wynika, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego Sąd na postawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzuca skargę. Z treści skargi złożonej w niniejszej sprawie wynika, że skarżący zainicjował dwa postępowania przed organem administracji państwowej - Wójtem Gminy [...] – skargowe określone w przepisach Działu VIII - Skargi i wnioski - Kodeksu postępowania administracyjnego oraz postępowanie na gruncie ustawy o petycjach. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej gwarantuje każdemu prawo składania petycji, skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych. Prawo to realizowane jest na zasadach określonych przepisami działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 221 § 1 K.p.a. i nast.) oraz ustawy o petycjach. W myśl art. 241 K.p.a. przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności. Do rozpatrywania tego rodzaju wniosków właściwe są organy określone w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, w art. 241-247. Do wniosków uregulowanych w dziale VIII K.p.a. nie ma natomiast zastosowania sądowa kontrola administracji publicznej. W postępowaniu prowadzonym w trybie Działu VIII K.p.a. nie wydaje się aktu administracyjnego, a rozpoznanie wniosku kończy się zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy. Sprawa skarżącego została w taki sposób załatwiona – pismem z dnia 18 kwietnia 2019 r. Wójt Gminy udzielił skarżącemu odpowiedzi. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków normowane przepisami działu VIII K.p.a. nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji sposób załatwienia tych skarg i wniosków nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg związanych z krytyką nienależytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników (art. 227 i następne K.p.a.) ani wniosków w sprawie ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności (art. 241 i następne K.p.a.), ponieważ sprawy te nie zostały poddane jego kontroli ani na podstawie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani na podstawie przepisów ustaw szczególnych. Biorąc powyższe pod uwagę, należy podkreślić, że skoro możliwość zaskarżenia bezczynności organów administracji jest ograniczona zakresem przedmiotowym zawartym w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 9 p.p.s.a., oznacza to, że zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest – na mocy powyższego przepisu – zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności w nim określonych. Treść żądania skarżącego zawartego w skardze na bezczynność nie mieści się we właściwości sądu administracyjnego, albowiem nie dotyczy bezczynności organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Wobec tego wniesiona skarga nie podlega kontroli sądu administracyjnego, zarówno na podstawie art. 3 p.p.s.a., jak i na podstawie przepisów ustaw szczególnych. Tym samym sąd administracyjny nie jest właściwym do rozpoznawania skargi na bezczynność Wójta Gminy [...] dotycząca wniosku w przedmiocie wstrzymania inwestycji budowy oświetlenia ulicznego wskazanych ulic. Dalej należy wskazać – jeżeli chodzi o petycję z 24 maja 2019 r., że w klasyfikacji konstytucyjnej petycja została przypisana do katalogu praw politycznych. Jest ona odrębnym środkiem prawnym gwarantujących jednostce możliwość aktywnego udziału w rządzeniu państwem, kształtowaniu jego polityki i sprawowaniu kontroli obywatelskiej nad sferą publiczną. Zauważyć należy jednak, że petycja jest środkiem prawnym o charakterze postulatywnym, nie inicjującym ogólnego postępowania administracyjnego. Prawo petycji nie obejmuje również możliwości inicjowania postępowań sądowych (por. uzasadnienie wyroku TK z dnia 16 listopada 2004 r., P 19/03, OTK-A 2004, nr 10, poz. 106). Zawiadomienie o sposobie załatwienia petycji nie jest decyzją, postanowieniem ani aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącej przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Oznacza to, że w odniesieniu do prawa petycji wykonywanego w trybie ustawy o petycjach, nie ma zastosowania sądowa kontrola administracji publicznej. W konsekwencji również bezczynność organu administracji publicznej w rozpatrywaniu petycji nie jest objęta kognicją sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.), a skarga jako niedopuszczalna, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a, podlega odrzuceniu. Należy również wskazać, że zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o petycjach sposób załatwienia petycji nie może być przedmiotem skargi. W myśl art. 15 ustawy, w zakresie nieuregulowanym w ustawie do petycji stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle powołanych regulacji stwierdzić trzeba, że zaskarżona rozpoznawaną skargą bezczynność Wójta Gminy [...] nie mieści się w katalogu spraw rozpatrywanych przez sądy administracyjne. Czynności podejmowane przez organy w trybie ustawy o petycjach, a także bezczynność albo przewlekłość w tych sprawach, nie zostały poddane kontroli sądów administracyjnych na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, brak jest również przepisów szczególnych przewidujących kontrolę sądów administracyjnych w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że treść żądania skarżącego zawartego w skardze na bezczynność nie mieści się we właściwości sądu administracyjnego, albowiem nie dotyczy bezczynności organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. i orzekł jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi