VII SAB/Wa 13/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie asesor WSA Karolina Kisielewicz, sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Prezydenta Miasta [...] oddala skargę [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] Spółka Komandytowa (zwana dalej Skarżąca) zaskarżyła bezczynność [...] Konserwatora Zabytków w przedmiocie wydania decyzji na podstawie art. 162 k.p.a., stwierdzającej wygaśnięcie decyzji nr [...].[...] Konserwatorowi Zabytków zarzuca naruszenie art. 35 w zw. z art. 36 ustawy z 14.6.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267, zwanej dalej: KPA) i wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie. Jak wynika z akt sprawy, [...] Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...].11. 2015 r., nr [...], znak: [...], nakazał Skarżącej wstrzymać wszelkie prace konserwatorskie i roboty budowalne prowadzone w budynku przy ul. [...] w [...], na terenie dz. ew. nr [...] z obrębu [...]. Powodem wstrzymania robót budowlanych było stwierdzenie, że Skarżąca wprawdzie posiada pozwolenia na budowę, na prace przy budynku przy ul. [...], lecz nie posiada pozwolenia [...] Konserwatora Zabytków, które zostało wydane na inny podmiot. Dodatkowo, zgodnie z zapisem w dzienniku budowy, od dnia [...] maja 2015 r. stanowisko kierownika budowy objęła inna osoba, bez udokumentowanych uprawnień do prac przy obiektach zabytkowych. Ponadto wykonywane prace przy zabytku rażąco odbiegały, zdaniem organu, od zakresu pierwotnie projektowanych prac i przyczyniły się do częściowego zniszczenia i uszkodzenia substancji zabytkowej, są również wykonywane przez podmiot nie posiadający wymaganego prawem pozwolenia organu ochrony zabytków. Organ pouczył Skarżącą, że stosownie do art. 44 ust. 1 ww. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, decyzja wygaśnie po upływie 2 miesięcy od dnia jej doręczenia, jeżeli w tym terminie [...] Konserwator Zabytków nie wyda decyzji. Skarżąca wniosła od w/w decyzji odwołanie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Kolejną decyzją z dnia [...].01.2016 r., Nr [...], znak: [...],[...] Konserwator Zabytków zobowiązał Skarżącą do uzyskania pozwolenia tego organu na prowadzenie wstrzymanych prac w budynku zlokalizowanym przy ul. [...] w [...], poprzez złożenie wniosku w terminie 7 dni od daty doręczenia ww. decyzji. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji, organ ochrony zabytków pierwszej instancji wskazał art. 44 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym decyzja, o której mowa w art. 43, wygasa po upływie 2 miesięcy od dnia jej doręczenia, jeżeli w tym terminie wojewódzki konserwator zabytków nie wyda decyzji nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie wstrzymanych badań, prac, robót lub innych działań przy zabytku, przy czym wniosek o wydanie tego pozwolenia składa się w terminie nie dłuższym niż 7 dni od dnia doręczenia decyzji. Zaskarżona decyzja [...] Konserwatora Zabytków została doręczona w dniu [...]stycznia 2016 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...].04.2016 r., l.dz. [...], uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...].01.2016 r., Nr [...], znak: [...] w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja [...] Konserwatora Zabytków została doręczona w dniu [...].01.2016 r. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia [...].01.2016 r., [...]Sp. z o.o. [...] Spółka Komandytowa wystąpiła do [...] Konserwatora Zabytków z wnioskiem o wydanie pozwolenia na prowadzenie wstrzymanych prac w budynku przy ul. [...] w [...], natomiast dnia [...].02.2016 r., organ ten wydał decyzję Nr [...], w której odmówił Wnioskodawcy wydania pozwolenia na kontynuację ww. prac. Wobec powyższego, postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia należy uznać za bezprzedmiotowe, bowiem Strona wykonała obowiązek nałożony w zaskarżonej decyzji, poprzez złożenie wniosku w terminie 7 dni od daty jej doręczenia. W dniu [...].06.2016 r., do Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego wpłynęło zażalenie [...] Spółką z o. o. [...]Spółka Komandytowa na bezczynność [...] w przedmiocie wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji własnej z dnia [...].11.2015 r. nr [...], [...]. Spółka wskazała, że organ I instancji powinien stwierdzić wygaśnięcie w/w decyzji na podstawie art. 162 Kpa w związku z art. 44 ust.1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. uznał zażalenie za nieuzasadnione wskazując, że w omawianej sprawie nie zachodzą przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji określone w art. 162 Kpa. Decyzja [...] Konserwatora Zabytków dnia [...].11.2016 r. nie stała się bezprzedmiotowa, ponieważ inwestor jak do tej pory nie uzyskał pozwolenia na prowadzenie wstrzymanych nią prac konserwatorskich i robót budowlanych. Ponadto, art. 44 ust. 1 cyt. ustawy nie stanowi podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w omawianym przypadku. Przepis ten stanowi jedynie, że decyzja wstrzymująca wygasa z mocy prawa, jeśli konserwator, w ciągu 2 miesięcy od dnia jej doręczenia, nie wyda jednej z określonych w nim decyzji. Tymczasem decyzją z dnia [...].01.2016 r., Nr [...],[...] Konserwator Zabytków na podstawie art. 44 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy, zobowiązał [...] Sp. z ograniczoną odpowiedzialnością [...] Spółka Komandytowa do uzyskania pozwolenia na prowadzenie wstrzymanych prac w budynku przy ul. [...] w [...]. Minister stwierdził również, że późniejsze uchylenie decyzji z dnia [...].01.2016 r., przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...].04.2016 r., 1. dz. [...], nie oznacza bezskutecznego upływu terminu z art. 44 ust. 1, i w konsekwencji wygaśnięcia decyzji wstrzymującej prace konserwatorskie i roboty budowlane. Skarżąca zarzucając [...] konserwatorowi bezczynność podniósł, że skoro decyzja nr [...] została uchylona, a postępowanie zostało umorzone, [...]Konserwator Zabytków nie posiada podstaw do utrzymywania decyzji [...] w mocy i powinien wydać decyzję na podstawie art. 162 k.p.a. stwierdzającą wygaśnięcie decyzji nr [...]. Zdaniem Skarżącego z art. 162 § 1 pkt 1 organ administracji publicznej stwierdza wygaśnięcie decyzji jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa lub gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Mając to na względzie [...] Konserwator Zabytków powinien stwierdzić wygaśnięcie mocy prawnej decyzji nr [...], która stała się bezprzedmiotowa z uwagi na wyraźny nakaz przepisu prawa w tym przypadku art. 44 u.o.z., który o wygaśnięciu decyzji mówi wprost. Na mocy art. 162 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) decyzja stała się bezprzedmiotowa, b) stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa. Wobec czego brak działania [...] Konserwatora Zabytków w tym przedmiocie jest niezgodne z art. 162 k.p.a. i interesem strony w tym wypadku Inwestora. W odpowiedzi na skargę [...]Konserwator Zabytków wniósł o oddalenie skargi. Organ podniósł, że Skarżąca, domagająca się w skardze orzeczenia o wygaśnięciu decyzji nr [...] nakazującej skarżącej wstrzymanie prac budowlanych przy zabytku - budynku przy ul. [...] w [...], nie złożyła takiego żądania lub wniosku pomimo takiego uprawnienia. Również nie uczynił to jakikolwiek inny podmiot, co oznaczałoby, że toczy się postępowanie w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 2062 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej rola sądu administracyjnego sprowadza się do ustalenia, czy w dniu orzekania przez sąd stan bezczynności organu istniał, czy istnieje, czy może stan nie istniał lub już ustał na skutek podjęcia przez organ czynności lub wydania aktu z zakresu administracji publicznej. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest bowiem zobowiązanie przez Sąd organu do podjęcia czynności bądź wydania aktu, jeżeli organ administracji "milczy w sprawie". Bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem czynności. Istota skargi na bezczynność polega na tym, że Sąd uwzględniając ją, zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w skrócie - p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 j.t.), zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Celem wprowadzenia przez ustawodawcę instytucji skargi na bezczynność była ochrona uprawnień jednostki do żądania od organu zachowania gwarantowanego jednostce przez przepis prawa. Skarga ta stanowi zatem narzędzie, przymuszające organ do podjęcia żądanego działania. Aby uznać ją za uzasadnioną organ musi pozostawać w zwłoce zarówno w dacie wniesienia skargi jak też w dacie jej rozpoznawania przez Sąd. Z artykułu 35 § 1 i 3 K.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwu miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto w świetle art. 36 § 1 i 2 K.p.a. wymagane jest, by o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Skarżąca zarzucając [...] konserwatorowi bezczynność podniosła w skardze, że skoro decyzja nr [...] została uchylona, a postępowanie zostało umorzone, [...]Konserwator Zabytków nie posiada podstaw do utrzymywania decyzji [...] w mocy i powinien wydać decyzję na podstawie art. 162 k.p.a. stwierdzającą wygaśnięcie decyzji nr [...]. Skarżąca domaga się w istocie wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nr [...]. Skarżąca nie złożyła jednak żądania wszczęcia postępowania na podstawie art. 162 k.p.a. W sprawie również nie zostało wszczęte z urzędu postępowanie. Skoro [...] Konserwator Zabytków nie prowadzi żadnego postępowania w oparciu o art. 162 k.p.a. to twierdzenie o bezczynności organu jest nieuprawnione. Słusznie organ zauważył, że skarga na bezczynność nie jest właściwym instrumentem do osiągnięcia tak określonego celu. Na marginesie wskazać należy, że Skarżąca w dniu [...].12.2015 r. wniosła od w/w decyzji odwołanie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W tej sytuacji Sąd rozpoznający tę skargę nie może zobowiązać organu do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.