VII SAB/Wa 136/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska, Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2011 r. sprawy ze skargi T. K. w przedmiocie bezczynności Komendanta Głównego Policji zobowiązuje Komendanta Głównego Policji do rozpoznania wniosku T. K. zawartego w złożonym przez niego odwołaniu od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] lutego 2010r., nr [...] o stwierdzenie nieważności wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] maja 2008r. o sprawdzenie kwalifikacji - w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy. Wnioskiem z dnia 14 maja 2008 r. Komendant Wojewódzki Policji we W. wniósł o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji T. K. do kierowania pojazdami w związku z naruszeniem przepisów ruchu drogowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Komendant Miejski Policji w W. skierował skarżącego na badania psychologiczne z uwagi na przekroczenie liczby 24 punktów a następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Komendant Wojewódzki Policji we W. utrzymał ją w mocy. W wyniku złożenia skargi na powyższą decyzję w dniu [...] lipca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę. W dniu 15 grudnia 2009 r. T. K. złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie skierowania go na badania psychologiczne, przeprowadzane w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem. Komendant Wojewódzki Policji we W. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. [...] odmówił wznowienia postępowania. Od decyzji tej, w ustawowym terminie, strona odwołała się do Komendanta Głównego Policji. W odwołaniu tym skarżący zawarł wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] oraz stwierdzenia nieważności wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] maja 2008 r. o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu 31 maja 2010 r. (data prezentaty sądu) skarżący zakwestionował decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak: [...] , zarzucając organowi odwoławczemu bezczynność w sprawie wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności wniosku dnia [...] maja 2008 r. o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazał, że organ administracji zwleka z wydaniem decyzji w sprawie przeprowadzenia kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji, opisując historię postępowania i popierając zasadność skargi szeregiem wywodów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że zgodnie z doktryną i orzecznictwem, charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Tak więc decyzja organu odwoławczego może dotyczyć wyłącznie decyzji organu pierwszej instancji, która została zaskarżona w drodze odwołania, a decyzja organu odwoławczego dotycząca decyzji, która nie była przedmiotem odwołania, byłaby nieważna z przyczyn rażącego naruszenia prawa. Organ wskazał również, że strona przedmiotową skargę wniosła z uchybieniem 30-dniowego terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuję: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) stanowi, że kontrola sądowa działalności administracji publicznej, obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w sprawach wymienionych w art. 3 § 1 pkt 1-4a. Zdaniem Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż Komendant Główny Policji pozostaje w bezczynności. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę do Sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia jeżeli służyły one skarżącemu przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje środek zaskarżenia. Zgodnie z treścią art. 37 § 1 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Jednocześnie zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowoadministracyjnym w przypadku bezczynności organu centralnego nie ma zastosowania art. 37 K.p.a., w stosunku do tego organu nie ma bowiem organu wyższego stopnia (vide. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 50/10). Wprawdzie w dniu 11 kwietnia 2011 r. weszła w życie nowela do K.p.a. i P.p.s.a. (ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.z 2011r., Nr 6, poz.18), która nie zawiera przepisów przejściowych co oznacza, że organy mają obowiązek uwzględnić w dacie orzekania wprowadzone przez nią zmiany proceduralne, jednakże zasada ta nie może być stosowana w każdej sytuacji. Niezależnie bowiem od powyższego należy podkreślić, że Sąd administracyjny powołany do oceny zaskarżonych rozstrzygnięć (bezczynności organu) bierze pod uwagę przepisy obowiązujące w dacie wydania aktu, analogicznie winien orzekać w przedmiocie bezczynności również w oparciu o przepisy obowiązujące w tej dacie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżący w odwołaniu od decyzji z dnia [...].02.2010r wniósł o stwierdzenie nieważności wniosku z dnia [...] maja 2008 r. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r. Nr 43. poz. 277 t.j.) centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, jest Komendant Główny Policji, podległy ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Jednocześnie w orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli w myśl art. 5 ust. 1 in fine ustawy o Policji, Komendant Główny Policji podlega ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych - to jest Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaś Komendant Główny Policji jest centralnym organem administracji rządowej jedynie w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego i z kolei, jeśli według art. 17 pkt 3 k.p.a., organami wyższego stopnia w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2, są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, to po wydaniu decyzji w pierwszej instancji przez Komendanta Głównego Policji w sprawach związanych z pełnieniem przez funkcjonariusza służby, przysługuje odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (art. 127 § 2 k.p.a.), a nie wniosek do Komendanta Głównego Policji o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.), (tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 59/09, LEX 553260). W konsekwencji należało, uznać, że skoro sprawa będąca przedmiotem rozstrzygnięcia należy do "spraw ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego" to w tym zakresie Komendant Główny Policji nie podlega Ministerstwu Spraw Wewnętrznych, ale jest centralnym organem administracji rządowej. Wobec powyższego w brzmieniu przepisów sprzed noweli z dnia 11 kwietnia 2011 r., strona wnosząca skargę na bezczynność takiego organu nie była zobowiązana do wniesienia zażalenia (obecnie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa). Co za tym idzie, w niniejszej sprawie spełnione zostały warunki formalne warunkujące dopuszczalność skargi. Oceniając zaś zasadność skargi na bezczynność, Sąd uznał iż zasługuje ona na uwzględnienie. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania np. decyzji lub innego aktu administracyjnego, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, w tym regułami proceduralnymi oraz normami kompetencyjnymi wyznaczającymi zakres właściwości tego organu. To rozstrzygnięcie natomiast powinno nastąpić niezwłocznie. W szczególności niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 1 k.p.a. ). Niezależnie od powyższego sprawa administracyjna powinna być załatwiona najpóźniej w granicach terminów zakreślonych w art. 35 § 3 k.p.a. (o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej np. w przypadku informacji publicznej), zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Ustawodawca przewidział jednocześnie, iż do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W związku z powyższym o bezczynności organu administracji publicznej możemy mówić, gdy organ w ustalonym terminie nie wydaje merytorycznego rozstrzygnięcia w prawem przewidzianej formie, ale także wtedy, gdy nie dokonuje czynności, które warunkują merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Z akt sprawy wynika bowiem, że w odwołaniu od decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. (pismo z dnia 12 marca 2010 r.) skarżący zawarł wniosek o stwierdzenie nieważności wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] maja 2008 r. Nie ulega wątpliwości , że wniosek ten do dnia orzekania przez Sąd nie został rozpatrzony, co skutkuje oceną, że organ pozostaje w bezczynności. Nie może natomiast ujść uwadze, że "rozpoznanie wniosku" nie jest jednoznaczne w każdej sytuacji z jego merytorycznym rozpoznaniem. Ocenę powyższego (czy dopuszczalne jest wszczęcie postępowania nieważnościowego w stosunku do przedmiotowego wniosku) winien również dokonać organ. Z tych względów w oparciu o art. 149 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.