VII SAB/Wa 142/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk Sędziowie: sędzia WSA Artur Kuś asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. sp. z. o. o. z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie prowadzenia postępowania zażaleniowego I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; II. stwierdza, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dopuścił się bezczynności w postępowaniu zażaleniowym; III. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz T. sp. z.o.o z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Pismem z 29 kwietnia 2024 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka, skarżąca) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie z zażalenia Spółki na postanowienie Konserwatora Miasta Zabytków Miasta S. - działającego w ramach porozumienia pomiędzy Wojewodą P. a Gminą Miasta S. w sprawie prowadzenia spraw z zakresu właściwości P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. przez Gminę Miasta S., z dnia [...] czerwca 2023 r. o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku Spółki z 12 kwietnia 2023 r. w sprawie budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu i towarzyszącą infrastrukturą techniczną, przy ul. K. w S., wg dokumentacji projektowej – wersji "D" z 17 maja 2023 r. We wnioskach skargi Spółka zwróciła się o stwierdzenie bezczynności organu, stwierdzenie prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, zobowiązanie do niezwłocznego załatwienia sprawy, wymierzenie Ministrowi grzywny w wysokości określonej w art. 156 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy w wysokości połowy kwoty określonej w art.156 § 6 p.p.s.a. Spółka wywodziła, że za pośrednictwem Konserwatora Zabytków Miasta S. w dniu 29 czerwca 2023 r., drogą elektroniczną, wniosła zażalenie na postanowienie Konserwatora Zabytków Miasta S. z [...] czerwca 2023 r. Zażalenie zostało niezwłocznie przekazane Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego celem rozpoznania. Minister od tego czasu pozostaje całkowicie bezczynny. Podkreślono, że Spółka zainwestowała w cały projekt ok. 2,2 min zł, środki te od ponad roku są zamrożone, jako że wniosek inicjujący postępowanie Spółka złożyła 12 kwietnia 2023 r. Spółka nie może zrealizować inwestycji i czerpać przychodów z jej najmu. Spodziewane przychody z najmu opiewają na kwotę 35.000 zł miesięcznie. Każdy miesiąc opóźnienia przekłada się na stratę przychodu. Wobec powyższego wniosek w zakresie sumy pieniężnej od organu nie pokrywa realnych strat, stąd nie jest absolutnie wygórowany. Organ - nie tylko nie załatwił sprawy w terminie - ale nawet nie poinformował o spodziewanym terminie jej załatwienia, co w ocenie Spółki stanowi rażący wymiar naruszenia prawa. Spółka nie otrzymała od Organu nawet żadnego pisma - stąd nie ma nawet wiedzy o sygnaturze jaką organ nadał tej sprawie w ministerstwie. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie zauważając, że w wyniku rozpatrzenia zażalenia wydał postanowienie z dnia 21 czerwca 2024 r., znak: DOZ.APN.65o.324.2023.AB, którym uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W piśmie z 14 lipca 2024 r. Spółka zauważała, że fakt rozpatrzenia zażalenia nie niweluje bezczynności organu, w jakiej pozostawał Minister w okresie pomiędzy 29 czerwca 2023 r. a 21 czerwca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowi o tym art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy. Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które – stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Przepisy nie określają terminu w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W niniejszej sprawie strona skarżąca pismem z 8 kwietnia 2023 r. wniosła do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego ponaglenie na bezczynność tego organu w rozpoznaniu zażalenia z 29 czerwca 2023 r. na postanowienie Konserwatora Zabytków Miasta S. z [...] czerwca 2023 r., wobec czego przyjąć należy, że formalne przesłanki do wniesienia skargi na bezczynność Ministra zostały spełnione. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywna może zostać wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy zauważyć trzeba, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), jest zasada szybkości, której istota sprowadza się do stwierdzenia, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Dopełnieniem tej zasady jest art. 35 k.p.a., który w § 1 zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Ponadto, na podstawie art. 36 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy – w ustalonym przepisami terminie – organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Nie budzi wątpliwości, że wniesione przez Spółkę drogą elektroniczną zażalenie na postanowienie Konserwatora Zabytków Miasta S. z [...] czerwca 2023 r. do czasu wniesienia skargi na bezczynność (wpływ skargi do organu w dniu 6 maja 2024 r.) nie zostało przez organ odwoławczy rozpatrzone. Niemal roczny okres rozpatrywania zażalenia znacząco przekroczył ustawowe terminy dla załatwienia tej sprawy, co świadczy o bezczynności organu. Jak już wskazano powyżej, o stanie bezczynności decyduje niewydanie przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia w terminach wskazanych w art. 35 § 1 - 3 k.p.a. Dla stwierdzenia stanu bezczynności bez znaczenia pozostaje przy tym, z jakich powodów dany akt nie został podjęty (wyrok NSA z 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 463/18, CBOSA). Zauważyć jednocześnie trzeba, że sprawa z zażalenia na postanowienie Konserwatora Zabytków Miasta S. o odmowie wszczęcia postępowania została zakończona przez Ministra już po wniesieniu skargi, tj. w dniu 21 czerwca 2024 r. Z tej przyczyny Sąd umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu. Oceniając prowadzenie postępowania przez organ odwoławczy, Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W wyroku z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 470/18 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że w sprawach ze skarg na bezczynność organu rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce wówczas, gdy: – termin przewidziany na załatwienie sprawy zostanie przekroczony w sposób znaczący, a zarazem – znaczące przekroczenie terminu przewidzianego na załatwienie sprawy będzie wynikało z przyczyn, na które organ administracji miał wpływ. W wyroku tym podkreślono, że sformułowanie "znacząco przekroczony" jest zwrotem niedookreślonym wymagającym doprecyzowania w toku rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny. Prawodawca określając terminy rozpoznania sprawy uznaje, że co do zasady są one terminami wystarczającymi do jej załatwienia. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie znaczące. Dopiero tak duże przekroczenie bazowego terminu do rozpoznania sprawy może być traktowane analogicznie jak oczywista sprzeczność z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Kierując się powyższymi spostrzeżeniami Sąd w składzie orzekającym uznał, że przekroczenie terminu przewidzianego na rozpoznanie środka odwoławczego w niniejszej sprawie należy uznać za przekroczenie rażące, co w konsekwencji prowadzi do konstatacji, że zaistniały podstawy do stwierdzenia, iż bezczynność organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z nadesłanych akt administracyjnych sprawy nie wynika, by Minister podejmował uzupełniające czynności dowodowe, czy inne istotne z punktu widzenia charakteru sprawy. Sytuacja, w której strona czeka tak długo jak w rozpoznawanej sprawie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej mimo nieskomplikowanego charakteru sprawy, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Przytoczone powyżej okoliczności świadczą, że bezczynność Ministra w rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie Konserwatora Zabytków Miasta S. z [...] czerwca 2023 r. miała charakter rażący. Rozważając wymierzenie Prezydentowi m.st. Warszawy wnioskowanej w skardze grzywny i sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd uwzględnił, że rozstrzygnięcie to ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu. Jego celem jest oddziaływanie na organ mobilizująco (w sytuacji gdy organ nadal pozostaje w stanie bezczynności), ale także represyjnie (z uwagi na stwierdzony stan bezczynności czy przewlekłości) i prewencyjnie – aby wzmocnić gwarancje terminowego załatwiana spraw. Decyzja co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej, czy też odstąpienia od zastosowania tychże środków powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt sprawy pozwala jednak uznać, że całokształt działań organu odwoławczego nie nosi znamion celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym nie istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W tym zatem zakresie skarga nie mogła zostać uwzględniona i podlegała oddaleniu. Odnośnie do podnoszonych przez skarżącą szkód w jej majątku w postaci spodziewanych przychodów z najmu budynku, który jest przedmiotem postępowania głównego wskazać należy, że celem postępowania ze skargi na bezczynność nie jest ustalanie szkody, gdyż temu służy postępowanie cywilne. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt II i III sentencji wyroku. W pkt I i IV sentencji orzeczono odpowiednio na podstawie: art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. Zwrot kosztów postępowania uzasadniony jest treścią art. 200 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.