VII SAB/Wa 153/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący:, Sędzia WSA, Izabela Ostrowska, , Sędziowie: Sędzia WSA, Asesor WSA, Grzegorz Rudnicki, Michał Podsiadło (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w S. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie bezczynności organu w zakresie rozpatrzenia zażalenia I. stwierdza, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu zażalenia z 3 kwietnia 2022 r., II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; IV. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Stowarzyszenia A. z siedzibą w S. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. Pismem z 8 sierpnia 2022 r. Stowarzyszenie A. z siedzibą w S. (dalej: Stowarzyszenie, strona skarżąca) wystąpiło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. 1.1. Strona skarżąca wskazała, że 3 kwietnia 2022 r. złożyła zażalenie na postanowienie K. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: WKZ) z 22 marca 2022 r. nr WRD/2/2022 o "odmowie wszczęcia postępowania w sprawie dopuszczenia Stowarzyszenia A. z siedzibą w S. do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie wpisania do rejestru zabytków pozostałego terenu cmentarza żydowskiego w G. położonego na działce ewidencyjnej nr [...] obręb [...] G.". W skardze podkreślono, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: Minister) nie wydał dotychczas stosownego aktu administracyjnego. 1.2. Na tej podstawie Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie Ministra do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak również o zasądzenie kosztów postępowania. 2. W odpowiedzi na skargę, Minister wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, że 25 sierpnia 2022 r. rozpatrzył zażalenie Stowarzyszenia i postanowieniem znak: DOZ.APN.650.146.2022.AB uchylił kwestionowane rozstrzygnięcie WKZ i odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie wpisania do rejestru zabytków pozostałego terenu cmentarza [...] w G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 3. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, jak również na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. 3.1. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W ocenie Sądu, rozpatrywana skarga została wniesiona bez naruszenia ww. przepisów, albowiem 7 czerwca 2022 r. Stowarzyszenie wniosło do Ministra ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Okoliczności tej nie kwestionuje organ – nie wnosił bowiem o odrzucenie skargi. 4. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., bezczynność występuje, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. 4.1. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 3.10.2019 r., I OSK 2394/18, LEX nr 2755456). Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie ze skargi na bezczynność nie jest zatem określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie (zob. wyrok NSA z 7.03.2019 r., I OSK 891/18, LEX nr 2665556). 4.2. Jak wynika z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W art. 35 § 2 k.p.a. wskazano, że niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w myśl art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Co istotne, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. 4.3. W ocenie Sądu, termin na rozpatrzenie sprawy w postępowaniu odwoławczym w kontrolowanej sprawie, należało liczyć od 6 kwietnia 2022 r., kiedy to do organu I instancji wpłynęło zażalenie Stowarzyszenia na postanowienie z 22 marca 2022 r. Zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminu tego nie wlicza się jednak siedmiodniowego okresu przewidzianego w art. 133 w zw. z art. 144 k.p.a. na przekazanie przez organ I instancji zażalenia wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 35). Zatem miesięczny termin na rozpoznanie zażalenia (art. 35 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a.), powiększony o siedmiodniowy termin na przekazanie akt sprawy organowi odwoławczemu, upływał 13 maja 2022 r. Nie ulega wątpliwości, że sprawa nie została załatwiona przez Ministra w tym terminie. 4.4. Zgodnie z art. art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Z § 2 tego przepisu wynika, że ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z akt kontrolowanego postępowania wynika, że Minister nie wykonał obowiązku przewidzianego w przytoczonym przepisie. W związku z tym, należało stwierdzić, że skoro Minister nie rozpoznał zażalenia w terminie określonym w art. 35 k.p.a. ani nie wskazał innego terminu zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., to dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu tego zażalenia. 5. W ocenie Sądu, stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w trybie art. 149 § 1a p.p.s.a. 5.1. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (por. wyrok NSA z 15.11.2022 r., III OSK 6657/21, LEX nr 3436157). 5.2. W ocenie Sądu, postępowanie zażaleniowe choć trwało dłużej niż było to dopuszczalne, to jednak nie było prowadzone tak długo aby uznać, że bezczynność polegała na rażącym naruszeniu prawa. Aby stwierdzić rażące naruszenie prawa, przekroczenie terminów załatwienia sprawy, musiałoby być szczególnie znaczące. Tymczasem postępowanie zażaleniowe – przed wniesieniem skargi – trwało ok. 4 miesiące, a zatem nie jest to okres, który wskazywałby na szczególnie istotne naruszenie zasady szybkości postepowania administracyjnego. 6. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. W ocenie Sadu, w związku z wydaniem przez Ministra w dniu 25 sierpnia 2022 r. postanowienia po rozpoznaniu zażalenia Stowarzyszenia – po wniesieniu rozpatrywanej skargi, ewentualne orzeczenie w sprawie zobowiązania organu do wydania aktu byłoby bezprzedmiotowe. W dacie wyrokowania nie było podstaw do zobowiązania organu do wydania aktu, który został już wydany (por. wyrok NSA z 18.01.2019 r., II OSK 1818/18, LEX nr 2616288). W tym stanie rzeczy należało zatem umorzyć postępowanie w sprawie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu – działając na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził ponadto podstaw do nałożenia na Ministra grzywny ani przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. 7. W związku z uwzględnieniem skargi, na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie 100 zł, stanowiącej równowartość uiszczonego wpisu od skargi. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł, jak w sentencji.