VII SAB/Wa 164/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: asesor WSA Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 30 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. na bezczynność Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie doręczenia postanowienia postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić Stowarzyszeniu [...] z siedzibą w P. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Pismem z 19 czerwca 2024 r. Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. wniosło skargę na bezczynność Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie braku doręczenia Stowarzyszeniu postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 8 marca 2024 r. Jak wskazało skarżące Stowarzyszenie w związku z brakiem doręczenia ww. postanowienia ewentualnie brakiem rozpoznania całości wniosku z 23 maja 2023 r., który brzmiał "wnosimy o dopuszczenie naszego Stowarzyszenia jako organizacji społecznej, do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym sprawy wyjaśnienia treści decyzji Konserwatora Zabytków m.st. Warszawy z dn. 29.06.1981 r. wpisującej do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego murowano-drewniany bydynek [...] wraz z [...] w granicach posesji położony w P. przy ul. [...]" organ wykazał się bezczynnością. Wskazując na powyższe, skarżące Stowarzyszenie wniosło, aby "Sąd stwierdził, że doszło do bezczynności w niniejszej sprawie lub przewlekłego prowadzenia postępowania i zobowiązał organ do podjęcia działań niwelujących ten stan". Nadto skarżące Stowarzyszenie wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi została ona wniesiona z uwagi na brak doręczenia Stowarzyszeniu postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 8 marca 2024 r., przy czym co istotne Stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 27 września 2023 r. i zgodnie z przepisami powinno otrzymać powyższe postanowienie z 8 marca 2024 r. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o jej odrzucenie z uwagi brak wniesienia uprzednio ponaglenia. W wykonaniu zarządzenia z 16 września 2024 r. skarżące Stowarzyszenie zostało wezwane do wskazania, czy przed wniesieniem skargi skarżące Stowarzyszenie występowało z ponagleniem, a jeśli tak to zobowiązano stronę skarżącą do nadesłania odpisu przedmiotowego ponaglenia wraz z dowodem jego nadania do organu, w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi. W odpowiedzi pismem z 2 października 2024 r. skarżące Stowarzyszenie wyjaśniło, że w sprawie składało następujące pisma, które należy potraktować jako ponaglenie w sprawie, tj.: 1. Wiadomość e-mail Stowarzyszenia do Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 25 marca 2024 r. z prośbą o przesłanie postanowienia z 8 marca 2024 r., na którą Stowarzyszenie nie uzyskało odpowiedzi, 2. Skargę z 17 kwietnia 2024 r. do Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 8 marca 2024 r. na tenże organ na nienależyte wykonanie obowiązków (zadań) Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków polegające na braku doręczenia Stowarzyszeniu postanowienia z 8 marca 2024 r. wraz z potwierdzeniem jego nadania, 3. Odpowiedź Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 18 czerwca 2024 r. do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego za pośrednictwem Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dotyczącą braku doręczenia Stowarzyszeniu postanowienia z 8 marca 2024 r. wraz z potwierdzeniem nadania, 4. Odpowiedź Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 31 lipca 2024 r., na skargę z 18 czerwca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. Stwierdzić trzeba, że przed przystąpieniem do oceny zasadności każdej skargi obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadania, czy przedstawiona mu sprawa należy do właściwości sądów administracyjnych, a więc czy mieści się ona w granicach objętych kontrolą sądową. Sąd administracyjny sprawuje bowiem sądową kontrolę działalności administracji publicznej tylko w granicach prawem określonym. Granice właściwości sądów administracyjnych oraz istota wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez te sądy, zostały określone wprost w art. 184 Konstytucji. Z przepisu tego wynika, że sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności organów administracji publicznej. Zakres sądowej kontroli został sprecyzowany w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) i zgodnie z nim kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: "1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw". Ponadto, stosownie do art. 3 § 2a P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a zgodnie z treścią art. 3 § 3 P.p.s.a. orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Cytowane przepisy wyznaczają zakres kognicji sądów administracyjnych, co oznacza, że sądy te mogą rozpatrywać sprawy ściśle określone w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w innych ustawach szczególnych. W okolicznościach niniejszej sprawy przedmiot sprawy dotyczył bezczynność organu spowodowanej brakiem doręczenia Stowarzyszeniu postanowienia organu z 8 marca 2024 r. Jak przyjmuje się jednak w orzecznictwie, czynność doręczenia stronie danego aktu administracyjnego nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a P.p.s.a. Nie stanowi też czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Ten ostatni przepis odnosi się bowiem do działań materialno-technicznych organu, wywołujących określone tam skutki prawne. Czynność doręczenia nie przyznaje natomiast, nie stwierdza, nie uznaje żadnych uprawnień i obowiązków. Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia. Doręczenia nie można przy tym utożsamiać z wydaniem decyzji. Prawidłowość doręczenia może być oceniana jedynie w toku postępowania odwoławczego. Może być też przedmiotem badania przez sąd administracyjny przy ocenie legalności danego aktu. Niewykonanie takiej czynności nie jest natomiast bezczynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., a zatem nie podlega kontroli sądowej w drodze odrębnej skargi, o jakiej mowa w tym przepisie (zob. postanowienia NSA z 6 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 1194/12, z 27 lutego 2018 r. sygn. akt II FSK 207/18, 17 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1047/19 i 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 335/24 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z zakresu art. 3 pkt § 2 pkt 8 P.p.s.a wyraźnie zostały bowiem wyłączone czynności podejmowane w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a., a w istocie taki charakter ma doręczenie decyzji lub postanowienia (art. 39 K.p.a. i następne). Ponadto, skoro doręczenie decyzji nie stanowi aktu ani czynności dotyczącej uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach prowadzonego przez organ postępowania, to sama techniczna czynność doręczenia nie może także mieścić się w zakresie przedmiotowym art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. (postanowienie NSA z 21 października 2021 r. sygn. akt II OSK 1833/20). Nie stanowi ona również przejawu załatwienia sprawy administracyjnej. Doręczenie wywołuje jedynie taki skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia. Prawidłowość doręczenia decyzji lub postanowienia nie podlega natomiast kontroli sądowej w drodze określonej skargi (por. postanowienie NSA z 28 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2269/19). Ponadto podkreślenia wymaga, że celem skargi na bezczynność czy przewlekłość nie jest samo stwierdzenie pozostawania przez organ w stanie bezczynności lub przewlekłości, lecz spowodowanie ustania tego stanu poprzez doprowadzenie do załatwienia określonej sprawy administracyjnej przez wydanie aktu lub podjęcie czynności. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność czy przewlekłość organu nie bada merytorycznej i procesowej poprawności czynności załatwiających żądanie, ale bierze pod uwagę jedynie fakt, czy w danej sprawie doszło do wydania przez organ aktu (decyzji, postanowienia). W zakresie tak rozumianej kontroli nie mieści się natomiast kwestia prawidłowości doręczenia wydanego przez organ aktu (por. postanowienie WSA w Warszawie z 20 września 2023 r. sygn. akt VII SAB/Wa 100/23). Z tego też względu wniesiona w sprawie skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a.