VII SAB/Wa 172/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 października 2021 r. sprawy ze skargi M. Ł. w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu I. zobowiązuje Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu do rozpoznania wniosku M. Ł. z dnia [...].07.2021r. o zmianę decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...].02.1980r. – w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; II. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu w zakresie rozpoznania wniosku M. Ł. z dnia [...].07.2021r.; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu na rzecz M. Ł. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 18 sierpnia 2021 r. M. Ł., reprezentowana przez D. Ł., wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o zmianę decyzji z dnia [...] lutego 1980 r. o wpisie do rejestru zabytków miasta S. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pismem z 30 czerwca 2021 r. (data wpływu do organu – 2 lipiec 2021 r.) M. Ł. oraz M. wnieśli o zmianę decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w J. z dnia [...] lutego 1980 r. o wpisie do rejestru zabytków miasta S. przez przyjęcie, że decyzja ta nie dotyczy nieruchomości położonej na działce nr ew. [...], obręb [...], ul. S. [...] w S. Jako podstawę zmiany wskazali art. 161 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Następnie pismem z 6 sierpnia 2021 r. M. Ł., reprezentowana przez D. Ł. złożyła ponaglenie w sprawie jej wniosku z 30 czerwca 2021 r., wskazując że sprawa ta jest rozpatrywana ze zwłoką. W odpowiedzi Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu poinformował wnioskodawców, że ze względu na stopień skomplikowania sprawy i konieczność zgromadzenia dodatkowego materiału dowodowego, przewidywany termin jej załatwienia to 15 październik 2021 r. Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu wniosła M. Ł., reprezentowana przez D.Ł., domagając się zobowiązania organu do rozpoznania sprawy, stwierdzenia, że organ prowadzi sprawę przewlekle, a także zwrotu kwoty uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Jednocześnie w uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej wskazał, że niniejsza sprawa może być rozpoznana w oparciu o dowodowy i fakty, o których mowa w art. 35 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z powyższych przepisów wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postacie - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyjmuje się, że celem skargi na bezczynność czy przewlekłość jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zd. 1 omawianej ustawy, sąd - uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji, dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisów prawa. Rozpatrując skargę sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania i ustala czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do właściwego organu. W przedmiotowej sprawie skarżąca złożyła stosowne ponaglenie w piśmie z 6 sierpnia 2021 r. Przechodząc do rozważań czy w niniejszej sprawie doszło do zarzuconej w skardze przewlekłości w załatwieniu sprawy przez Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 30 czerwca 2021 r., należy wskazać, że zgodnie z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Na gruncie art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Dodatkowo należy wyjaśnić, że przewlekłość oznacza taki stan postępowania administracyjnego, w którym organ prowadzi postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W przeciwieństwie do bezczynności organu, która jest stwierdzana na podstawie kryterium obiektywnego i sprawdzalnego, jakim jest termin załatwienia sprawy, przewlekłość postępowania stwierdza się według kryterium ocennego. Właściwy organ jest obowiązany ocenić, czy organ administracji publicznej prowadzi postępowanie w czasie niezbędnym do załatwienia sprawy (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 37). Zgodnie ze stanowiskiem ugruntowanym w doktrynie, zakwalifikowanie postępowania organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia w określonej dacie (a datą tą będzie data orzekania przez sąd) wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami. Dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych oddziałania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238). Badanie to musi obejmować całą aktywność lub jej brak w prowadzonym przez organ ten postępowaniu, przez które rozumieć należy czas od jego wszczęcia aż do wydania ostatecznej decyzji (por. wyrok NSA z 17 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1343/20, LEX nr 3089414). Co więcej, przewlekłość postępowania obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania jest więc stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1039/17, LEX nr 2454680). W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organ nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki i prowadził postępowanie w sposób przewlekły, nie dotrzymując terminów wynikających z przepisów k.p.a. Okoliczność niewydania decyzji kończącej postępowanie, pomimo że powinna i mogła ona zostać wydana w terminie poprzedzającym datę, w której zostało złożone ponaglenie, czemu towarzyszy całkowity zastój postępowania, stanowi bowiem jednoznacznie potwierdzenie, że dynamika działań Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu była wątpliwa. Sąd zwrócił również uwagę na to, że od momentu wpływu do organu wniosku o zmianę decyzji ostatecznej ([...] lipiec 2021 r.) do dnia zawiadomienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy (31 sierpnia 2021 r.) organ nie podjął żadnych działań zmierzających do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Ponadto, w ocenie Sądu przedłużenie terminu do załatwienia niniejszej sprawy nie znajduje przekonującego uzasadnienia w stopniu skomplikowania sprawy, które byłoby determinowane koniecznością rozważenia rozległych lub zawiłych kwestii prawnych lub faktycznych dotyczących problemów poruszanych w toku prowadzonego postępowania, czy też innymi okolicznościami mającymi wpływ na wynik sprawy. Co więcej, zawiadomienie strony o przyczynach zwłoki dopiero po wniesieniu przez nią ponaglenia i utrzymywanie tego stanu w kolejnych miesiącach, stanowi o oczywistym uchybieniu dyspozycji art. 12 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a. Sytuacja ta jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia treści obowiązków prawnych spoczywających na organie, jak i z punktu widzenia samej ekonomiki procesowej. Biorąc pod uwagę okoliczność, że na dzień wydania przedmiotowego wyroku organ nie poinformował Sądu o wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku skarżącej, zasadnym było zobowiązanie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu do jego wydania. Jednocześnie Sąd przyjął termin 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku jako wystarczający do rozpatrzenia wniosku skarżącej. Równocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest bowiem wystarczające samo przekroczenie przez organ terminu załatwienia sprawy. Zwłoka organu w rozpoznaniu podania musi być znaczna, pozbawiona racjonalnego uzasadnienia, podyktowana złą wolą organu (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894, wyrok WSA w Gdańsku z 29 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Gd 29/13, LEX nr 1368782, wyrok WSA w Łodzi z 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, LEX nr 1534558). W ocenie Sądu, zwłoka organu w rozpoznaniu przedmiotowej sprawy nie jest efektem jego zaniechań, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia. Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu w wyniku złożonego przez skarżącą ponaglenia poinformował ostatecznie strony postępowania o konieczności jego przedłużenia. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art 149 § 1a p.p.s.a, orzekł jak w pkt I - III sentencji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a. (pkt IV sentencji).