VII SAB/Wa 179/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek, Sędziowie sędzia WSA Renata Nawrot, sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi S. K. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2019 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], II. stwierdza, że Prezydent Miasta [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala skargę w zakresie żądania przyznania sumy pieniężnej, IV. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz S. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 4 lipca 2019 r. (data wpływu pisma do organu – 8 lipca 2019 r.) S. K. (dalej: strona, skarżący) zwrócił się do Prezydenta [...] o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta [...] (dalej: Prezydent, organ) nr [...] z [...] lutego 2019 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla [...] S.A. obejmującego budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną na terenie nieruchomości w [...] dzielnicy [...] przy ul. [...] na części działki nr [...] z obrębu [...]. Zdaniem skarżącego jako właściciel nieruchomości sąsiedniej o nr [...] jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, choć został pominięty przez organ jako strona w postępowaniu administracyjnym. Pismem z 28 sierpnia 2019 r. (data wpływu do organu) skarżący wniósł ponaglenie na bezczynność w rozpatrzeniu wniosku z 4 lipca 2019 r. wskazując, że mimo upływu blisko dwóch miesięcy od złożenia wniosku nie został on rozpatrzony, w szczególności nie wydano postanowienia o wznowieniu postępowania. Organy administracji publicznej powinny zaś działać bez zbędnej zwłoki. Kolejne ponaglenie skarżącego o tej samej treści złożone zostało 23 września 2019 r. Postanowieniem z [...] września 2019 r. znak: [...] Prezydent wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu nr [...] z [...] lutego 2019 r. Postanowienie doręczono profesjonalnemu pełnomocnikowi skarżącego 9 października 2019 r. Natomiast pismem z 20 września 2019 r. (data wpływu do organu – 24 września 2019 r.) strona wniosła skargę na bezczynność w rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania, w której domagała się: 1. stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w postępowaniu, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. zobowiązania organu do wydania orzeczenia w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania w terminie dwóch tygodni od daty doręczenia wyroku, 3. przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), 4. zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.). Stosownie zaś do art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane lub znane organowi z urzędu, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. W sprawie niniejszej potrzeba prowadzenia postępowania wyjaśniającego ograniczona była do oceny podstaw wniosku strony z 4 lipca 2019 r. Termin załatwienia sprawy został jednak przekroczony, gdyż postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku toczy się ponad dwa miesiące. Organ pozostaje w bezczynności mimo złożenia ponaglenia, podczas gdy w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę realizowana jest inwestycja budowlana naruszająca prawa skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że podczas postępowania wznowieniowego przeanalizowano zastrzeżenia i uwagi strony w stosunku do wydanej decyzji Prezydenta nr [...]. Ustalono, że załączony do wniosku projekt budowlany został sporządzony zgodnie z warunkami technicznymi określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065). Brak oddziaływania projektowanej inwestycji na działkę skarżącego potwierdziła przeprowadzona przez uprawnionego specjalistę analiza urbanistyczna. Ustalono więc, że żadna z przesłanek wniosku nie stanowi uznania skarżącego za stronę postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną na części działki nr [...] z obrębu [...]. Prezydent wyjaśnił, że nastąpiło opóźnienie w rozpoznaniu sprawy, jednak nie wynikało ono z nieznajomości przez pracowników organu przepisów k.p.a., lecz ze znacznej dysproporcji pomiędzy ilością spraw a osobami ich prowadzącymi. Opóźnienie nastąpiło z przyczyn niezawinionych i niezależnych od organu, związanych z nieoczekiwaną i długotrwałą nieobecnością pracownika (choroba), któremu przydzielono prowadzenie postępowania oraz okresem wakacyjnym i brakami kadrowymi w tym czasie. Niezwłocznie po powrocie pracownika przedmiotowa sprawa została rozpatrzona i decyzją Nr [...] z [...] października 2019 r. organ odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta nr [...] z [...] lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność, gdyż została ona poprzedzona ponagleniem, a skarga nie zawierała braków formalnych. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przez bezczynność organu należy rozumieć sytuację, w której w ustalonym przepisami terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (por. postanowienie NSA z 23 lutego 2006 r., II OSK 52/06, publ. cbosa; postanowienie NSA z 15 kwietnia 2010 r., I OSK 135/10, publ. cbosa). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane (por. wyrok WSA z 16 maja 2019 r., III SAB/Wr 93/19, publ. cbosa). Podkreślić należy, że zgodnie z wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Co istotne, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że Prezydent dopuścił się naruszenia, które polegało na bezczynności w prowadzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem z 4 lipca 2019 r. o wznowienie postępowania. Wniosek ten został rozpoznany dopiero [...] września 2019 r., gdyż w tym dniu wydano postanowienie o wznowieniu postępowania, w konsekwencji czego Prezydent [...] października 2019 r. wydał decyzję o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji własnej nr [...] z [...] lutego 2019 r. Zatem organ nie dochował terminów określonych w art. 35 § 1 i 3 k.p.a. Przepis art. 36 k.p.a. przewiduje wprawdzie sytuację, w której czas załatwienia sprawy może być dłuższy, zobowiązuje jednak organ do powiadomienia o tym fakcie stron postępowania z równoczesnym wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy oraz przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie. Takich czynności w sprawie niniejszej Prezydent nie podjął. Przeciwnie, organ nie informował stron postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie, przyczynach zwłoki w rozpoznaniu sprawy oraz terminie, w jakim sprawa zostanie załatwiona. W tym miejscu Sąd wskazuje, że powoływane przez organ przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie dotyczące ilości prowadzonych spraw nie mogą być postrzegane jako "przyczyny niezależne od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Przepis ten dotyczy bowiem obiektywnych zdarzeń zewnętrznych i niezależnych od organu. Jako przykłady takich zdarzeń w doktrynie i orzecznictwie podaje się działania sił przyrody oraz działania innych organów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki NSA z 10 sierpnia 2001 r., SAB 1/01, publ. LEX nr 54739 oraz z 16 listopada 2011 r., I OSK 1364/11, publ. LEX nr 1149161). Realizacja kompetencji organu jest natomiast jego prawnym obowiązkiem. Przyczyną niezależną od organu nie jest także fakt przebywania pracowników na urlopach czy zwolnieniach. Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela w tym zakresie stanowisko WSA we Wrocławiu zawarte w wyroku z 23 października 2019 r. w sprawie III SAB/Wr 533/19 (publ. cbosa), według którego problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach, nie mogą ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Dodatkowo Sąd stwierdza, że nierespektowanie podstawowych zasad postępowania administracyjnego prowadzi do powstania z winy organów negatywnych dla strony skutków prawnych, a w szczególności nieuzasadnionej bezczynności organu. Ponadto nie służy realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Nie ulega wątpliwości i nie jest pomiędzy stronami sporne, że w dacie złożenia skargi zostało wydane postanowienie o wznowieniu postępowania. Jego doręczenie nastąpiło jednak po wniesienia skargi na bezczynność, tak samo wydanie decyzji załatwiającej merytorycznie wniosek skarżącego z 4 lipca 2019 r. Powyższe nie spowodowało więc bezprzedmiotowości postępowania sądowego w przedmiocie bezczynności organu. Bezprzedmiotowe stało się jednak zawnioskowane w skardze wyznaczenie organowi dwutygodniowego terminu na załatwienie sprawy. Postępowanie w tej części należało więc umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (punkt 1 wyroku). Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność Prezydenta w rozpoznaniu wniosku o wznowienie postepowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 wyroku). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, publ. cbosa, postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., OSK 468/13, publ. cbosa). O rażącym naruszeniu prawa można mówić dopiero, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez ich wykonywanie w dużym odstępie czasu bądź w sposób pozorny (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., I OSK 1181/13, publ. cbosa). Sytuacja taka nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Zważyć bowiem należy, że organ [...] września 2019 r. wznowił postępowanie w sprawie, a [...] października 2019 r. odmówił uchylenia decyzji Prezydenta z [...] lutego 2019 r. Nie można więc uznać, że Prezydent lekceważył prawa strony lub działał na jej szkodę. Sąd nie stwierdził potrzeby wymierzania organowi sankcji w postaci przyznania na rzecz skarżących sumy pieniężnej i w tej części skargę oddalił (punkt 3 wyroku). W ocenie Sądu ten dodatkowy środek może być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a) i § 2 p.p.s.a., a także art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania, na które składa się wpis od skargi, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącego oraz opłata za dokument pełnomocnictwa, Sąd orzekł w punkcie 4 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).