VII SAB/Wa 18/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na bezczynność Wojewody [...]. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpoznania zażalenia z dnia [...] marca 2006 roku Instytutu [...] w W. na postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2006 roku nr [...] - w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem. Burmistrz Gminy [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i zezwolił Instytutowi [...] na budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem podziemnym i elementami zagospodarowania działki przy ul. [...]. W dniu [...] października 2005 r. Prokurator Okręgowy w [...] wniósł sprzeciw od ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2002 r., nr [...]. Prezydent [...] po rozpoznaniu sprzeciwu postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r., Nr [...], znak: [...] wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. i tego samego dnia, tj. [...] lutego 2006 r. postanowieniem Nr [...], znak: [...] po rozpatrzeniu wniosku Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia [...] listopada 2005 r. wstrzymał wykonanie decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r. Na powyższe postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2006 r., Nr [...] o wstrzymaniu wykonania decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r. pismem z dnia [...] marca 2006 r. Instytut [...] złożył zażalenie wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania postanowienia. Zażalenie to było kilkakrotnie uzupełniane. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r., znak: [...] wstrzymał wykonanie postanowienia Nr [...] z dnia 27 lutego 2005 r. Prezydenta [...] wstrzymującego (po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] listopada 2005 r. Prokuratora Okręgowego [...]) wykonanie decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. Burmistrza Gminy [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i wydano dla Instytutu [...] z siedzibą przy ul. [...] w W., pozwolenie na budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem podziemnym i elementami zagospodarowania terenu działki nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w W. wraz z przyłączami sieci miejskich: wodociągowym, kanalizacyjnym, cieplnym i energetycznym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Wojewody [...] w sprawie rozpatrzenia zażalenia Instytutu [...] na postanowienie Nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. Prezydenta [...] złożył Rzecznik Praw Obywatelskich. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. wstrzymał wykonanie postanowienia z dnia [...] lutego 2006 r., Nr [...] z uwagi na fakt niedysponowania aktami administracyjnymi oraz uznając działanie Prezydenta [...] w kwestii wydania postanowienia Nr [...] za przedwczesne, gdyż Prezydent niedostatecznie wykazał prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., stanowi, że kontrola sądowa działalności administracji publicznej, obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Rozpatrując skargę na bezczynność sąd kontroluje, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Dodatkowo należy wskazać, że terminy do wniesienia skargi do Sądu przewidziane w przepisie art. 53 p.p.s.a. nie dotyczą skargi na bezczynność. Skargę taką można zatem wnieść, aż do czasu załatwienia sprawy przez właściwy organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności. Ponadto podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. warunkiem wniesienia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Powyższy wymóg nie dotyczy jednak prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich. Bezczynność w sprawie administracyjnej występuje wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. W konsekwencji zarzut bezczynności jest skuteczny wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania aktu administracyjnego pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Rozstrzygnięcie, co do zasady, powinno nastąpić niezwłocznie. W szczególności niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 1 k.p.a.). Niezależnie od powyższego sprawa administracyjna powinna być załatwiona najpóźniej w granicach terminów zakreślonych w art. 35 § 3 k.p.a., zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, w postępowaniu odwoławczym zaś w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako generalną wskazówkę dotyczącą załatwiania wszystkich spraw w postępowaniu administracyjnym w taki sposób, by nie tylko dochować terminów zakreślonych w kodeksie ale by w miarę możliwości sprawy załatwiać w terminach krótszych. Termin miesięczny i dwumiesięczny należy traktować jako terminy maksymalne, nie zaś podstawowe. Ustawodawca przewidział jednocześnie, iż do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Z akt sprawy bezspornie wynika, iż wniosek z dnia [...] marca 2006 r. Instytutu [...] nie został rozpoznany przez organ administracji publicznej. Sam Wojewoda [...] w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lipca 2006 r., znak [...] potwierdził nierozpoznanie zażalenia, zaznaczając w uzasadnieniu, że po rozpoznaniu i ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy zażalenia z dnia [...] maja 2006 r. inwestora na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2006 r. Wojewody [...] podejmujące z urzędu zawieszone postępowanie, zażalenie z dnia [...] marca 2006 r. Instytutu [...] na postanowienie Nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. Prezydenta [...], wstrzymujące wykonanie decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. Burmistrza Gminy [...], zostanie niezwłocznie rozpatrzone przez Wojewodę [...], organ zaś merytorycznie odniesie się do uzasadnienia postanowienia organu I instancji, jak i zarzutów podnoszonych w zażaleniu przez inwestora. Po dokonanej analizie akt sprawy stwierdzić należy, iż organ administracji nie podjął żadnych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu rozpoznanie zażalenia z dnia [...] marca 2006 r. w terminach przewidzianych przez ustawę. Pozostaje zatem w bezczynności w rozumieniu powołanych powyżej przepisów, przy czym bezczynności tej nie usprawiedliwia fakt, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego musi rozpoznać zażalenie z dnia [...] maja 2006 r. inwestora na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2006 r. Wojewody [...] podejmujące z urzędu zawieszone postępowanie. Tym bardziej, że Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. orzekł w sprawie wstrzymania postanowienia z dnia [...] lutego 2006 r., Nr [...], a właśnie tego postanowienia dotyczy zażalenie i wniosek o wstrzymanie wykonania inwestora. Organ zaś, skoro mógł orzec co do wstrzymania postanowienia z dnia [...] lutego 2006 r., Nr [...], mógł też rozpoznać zażalenie od tego postanowienia i wniosek o jego wstrzymanie złożone przez inwestora, a nie dokonując tego pozostaje w bezczynności w odniesieniu do obowiązku rozpoznania tego zażalenia i wniosku o wstrzymanie. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika Rzecznika Praw Obywatelskich, złożonego na rozprawie w dniu 18 czerwca 2008 r., dotyczącego żądania stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r. na podstawie art. 135 p.p.s.a. w ramach sprawy zainicjowanej skargą na bezczynność stwierdzić należy, że Sąd rozstrzygać może jedynie w granicach danej sprawy, której przedmiot określiła skarga Rzecznika domagającego się usunięcia bezczynności organu. W rozpoznawanej zaś sprawie żądanie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] lipca 2006 r. nie mieści się w granicach, o których mowa w ww. przepisach. W związku z powyższym Sąd nie ma możliwości na podstawie art. 135 p.p.s.a. ani oceniać legalności tego postanowienia, ani też stosować przewidzianych w ustawie środków w celu ewentualnego usunięcia naruszenia prawa. Natomiast organ, rozpoznając zażalenie inwestora będzie zobowiązany odnieść się do zakresu i podstaw prawnych postanowienia z dnia [...] lipca 2006 r., ponieważ wstrzymano nim wykonanie postanowienia z dnia [...] lutego 2006 r., inwestor zaś składając zażalenie wniósł również o wstrzymanie tego ostatniego postanowienia. Sąd w ramach kontroli bezczynności nie oceniał merytorycznie sprawy, ani zasadności zażalenia, lecz jak to powiedziano powyżej zbadał pod względem formalnym czy zażalenie to zostało w zakreślonym przez prawo terminie rozpoznane przez właściwy organ i stwierdzając bezczynność Wojewody [...] uznał skargę na bezczynność organu za zasadną, zobowiązując zgodnie z przepisem art. 149 p.p.s.a., organ do rozpoznania zażalenia z dnia [...] marca 2006 r. Instytutu [...] na postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2006 roku, nr [...], w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem.