VII SAB/Wa 183/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), , Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2020 r. sprawy ze skargi K B na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia skargi K B z dnia [...] maja 2018 r.; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; IV. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz K B kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; V. oddala skargę w pozostałej części. Pismem z [...] kwietnia 2020 r., nadanym [...] czerwca 2020 r. (data wpływu do Urzędu Lotnictwa Cywilnego – [...] lipca 2020 r.) K B (dalej: "skarżący"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: "Prezes ULC", "organ") w przedmiocie naruszenia praw pasażera. W uzasadnieniu skargi podniósł, że zawiadomieniem z [...] kwietnia 2019 r. Prezes ULC poinformował o zebraniu materiału dowodowego w sprawie o znaku: [...], wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] sierpnia 2019 r. Na dzień wniesienia ww. skargi nie wydano jednak rozstrzygnięcia. Skarżący zarzucił naruszenie art. 35 § 1-3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."). W konsekwencji wniósł o: 1) stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania; 2) wyznaczenie organowi 14-dniowego terminu na załatwienie sprawy; 3) zasądzenie na rzecz skarżącego kwoty 500,00 zł – tytułem rekompensaty za nieuzasadnioną przewlekłość postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając stanowisko Prezes ULC podniósł, że skarżący domaga się stwierdzenia naruszenia przez przewoźnika lotniczego [...] spółka z o.o. z siedzibą w [...]) praw pasażera na podstawie rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie nr 295/91/EWG (Dz. Urz. WE L 46 z 2004, s.1), w związku z lotem z dnia [...] czerwca 2018 r. o oznaczeniu kodowym [...]na trasie [...]-[...]. Skarżący wyjaśnił, że lot został odwołany oraz przeniesiony na inny rejs z międzylądowaniem. Z akt sprawy wynika, że wniosek (skarga) skarżącego w ww. sprawie wpłynął do organu w dniu [...] maja 2018 r. Prezes ULC pismem z [...]lipca 2018 r. wezwał stronę do usunięcia braków formalnych skargi. Pismem z [...]sierpnia 2018 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania oraz wezwał przewoźnika lotniczego do złożenia wyjaśnień. W dniu [...]września 2018 r. skarżący złożył ponaglenie w związku z przewlekłością postępowania. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] września 2018 r. wpłynęło także do organu pismo przewoźnika [...] spółka z o.o. w przedmiocie wniosku skarżącego. Następnie, pismem z [...] października 2018 r., Prezes ULC wezwał [...] sp. z o.o. w [...]do udzielenia wyjaśnień co do charakteru powiązania z przewoźnikiem [...] z o.o. Pismem z [...] kwietnia 2019 r. - Prezes ULC zawiadomił strony postępowania o zebraniu materiału dowodowego i wyznaczył stronom 7 dniowy termin na wypowiedzenie się. W dniu [...] lipca 2020 r. do organu wpłynęła skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Decyzją z [...]lipca 2020 r. Prezes ULC wydał decyzję w sprawie, tj. umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe. Organ wskazał, że z wyjaśnień przewoźnika wynika, iż w dniu [...] czerwca 2016 r. na trasie [...]) - [...]), lot o oznaczeniu [...] nie był planowany. [...] lipca 2020 r. - drogą elektroniczną - skarżący złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Postanowieniem z [...] lipca 2020 r. Prezes ULC zawiesił z urzędu niniejsze postępowanie wskazując, że postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] w [...] [...] z dnia [...] lipca 2020 r., sygn. akt [...] ogłoszono upadłość przewoźnika [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]KRS [...]. Odnosząc się do sytuacji związanej z przewlekle prowadzonym postępowaniem Prezes ULC wyjaśnił, że istotne znaczenie w sprawie ma fakt, że w 2018 r. do ULC Komisji Ochrony Praw Pasażerów wpłynęło ponad 17 000 spraw, natomiast w 2019 r. ok. 9000 spraw. Dla porównania, w roku 2017 wpłynęło łącznie 7776 skarg oraz wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy przy takiej samej liczbie pracowników. Wpływ na taką sytuację ma niewątpliwie zmiana przepisów z dniem 1 kwietnia 2019 r. w zakresie rozwiązywania sporów pasażerskich oraz wydanie przez Sąd Najwyższy w dniu 17 marca 2017 r. uchwały w sprawie o sygn. akt III CZP 111/16, którą to przesądzono, że termin przedawnienia roszczeń cywilnoprawnych wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 wynosi 1 rok. Ze względu na okoliczność, że przepisy kodeksu cywilnego o przedawnieniu nie znajdują zastosowania do postępowań prowadzonych przez Prezesa ULC, ogromna ilość roszczeń już przedawnionych została skierowana do rozpatrzenia przez Prezesa ULC. Powyższa okoliczność wpływa jednoznacznie na zakres szczegółowości prowadzonych postępowań i konieczności dokładnego ustalenia stanu faktycznego. W wyniku powyższej sytuacji, Prezes ULC niejednokrotnie zobowiązany jest do rozpatrywania skarg pasażerów, które dotyczą lotu sprzed kilku lat w stosunku do dnia złożenia skargi do organu. Dla zapewnienia bezstronności i obiektywizmu w toku prowadzonych postępowań, sprawy rozpatrywane są zgodnie z kolejnością wpływu. Dalej Prezes ULC podniósł, że wpływ na pracę organu mają także braki kadrowe oraz duża rotacja w składzie osobowym Komisji. W konsekwencji, zdaniem organu, jego działanie nie miało cech rażącego naruszenia prawa. Mając na uwadze wyżej opisaną sytuację organ jednocześnie uznał za niecelowe wymierzanie Prezesowi ULC kary grzywny lub sumy pieniężnej, które mają charakter fakultatywny. Ponadto, jak wskazał, przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny a skarżący nie poparł wniosku żadnym uzasadnieniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Z akt sprawy wynika, że skarżący wyczerpał wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu ma na celu sprawdzenie, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. W niniejszej sprawie, w związku z wydaniem przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (po wniesieniu skargi z [...] lipca 2020 r.) decyzji z [...] lipca 2020 r., nr [...] kończącej przedmiotową sprawę w I instancji, orzekanie o zobowiązaniu organu zgodnie z wnioskiem skargi do wydania rozstrzygnięcia stało się bezprzedmiotowe. Rozpoznanie skargi skarżącego z [...] maja 2018 r. powoduje bowiem, że brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do załatwienia sprawy (zgodnie z wnioskiem skargi z [...] lipca 2020 r.) na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Decyzja Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z [...] lipca 2020 r. stanowi bowiem akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego. Jak wynika z materiału dokumentacyjnego oraz wyżej opisanego stanu faktycznego sprawy skarżący złożył do organu wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy w dniu [...] lipca 2020 r. (po wniesieniu skargi), czyli skorzystał z prawnych środków weryfikacji ww. decyzji. W związku z zawieszeniem postępowania odwoławczego (postanowieniem z [...] lipca 2020 r.) mógł również skorzystać z zażalenia ww. postanowienia - o czym został pouczony. Z tych też względów, Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu (pkt III wyroku). Nie wyklucza to jednak skorzystania przez stronę z przysługujących jej środków prawnych do domagania się zakończenia postępowania z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Jednocześnie wskazać należy, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe. Tym samym, w tym zakresie, Sąd jest zobowiązany wypowiedzieć się. Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w rozpoznaniu niniejszej sprawy nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II wyroku). W przedmiotowej sprawie wniosek skarżącego z uwagi na naruszenie praw pasażera wpłynął do organu w dniu [...] maja 2018 r. Prezes ULC pismem z [...] lipca 2018 r. wezwał stronę do usunięcia braków formalnych skargi. Pismem z [...] sierpnia 2018 r., zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania oraz wezwał przewoźnika lotniczego do złożenia wyjaśnień. Pismem z [...] października 2018 r., Prezes ULC wezwał [...]sp. z o.o. w [...] do wskazania charakteru powiązań z przewoźnikiem [...] spółka z o.o. [...]kwietnia 2019 r. - Prezes ULC zawiadomił strony postępowania o zebraniu materiału dowodowego, wyznaczył stronom termin na ustosunkowanie się, zaś decyzją z [...] lipca 2020 r. organ wydał rozstrzygnięcie. Sąd dostrzegł, że rozpoznanie wniosku skarżącego dopiero w lipcu 2020 r. nastąpiło z naruszeniem terminów przewidzianych prawem - co niewątpliwie godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz zasadę zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i jest naganne. Jednakże o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest równocześnie efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Przy dokonywanej ocenie Sąd uwzględnił, że organ czynił w sprawie konieczne działania w celu ustalenia stanu faktycznego i prawnego dotyczącego przedmiotowej skargi co spowodowało niemożność zakończenia sprawy przez organ w terminie ustawowym. Przy czym zaistniała zwłoka w załatwieniu sprawy (w tym konkretnym przypadku), w ocenie Sądu, nie stanowiła rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności/przewlekłości organu mamy do czynienia wówczas, gdy zasadniczym czynnikiem determinującym powstanie stanu zwłoki była swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalne działanie ukierunkowane na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy administracyjnej, mimo braku ku temu obiektywnie weryfikowalnych przeszkód – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Organ podejmował bowiem działania zmierzające do załatwienia sprawy, w następstwie czego wydał decyzję, zaś strona zainicjowała postępowanie odwoławcze. Należy zauważyć, że jak wyjaśnił Prezes ULC dłuższe rozpoznanie skargi pasażera wniesionej na podstawie przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 na przewoźnika lotniczego, spowodowane było nie tylko koniecznością ustalenia stanu faktycznego, co 2-krotnym wzrostem liczby prowadzonych postępowań w porównaniu do analogicznego okresu w roku poprzednim z uwagi na zmianę uwarunkowań prawnych. Ponadto, rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego, jednoznacznego braku podejmowania jakichkolwiek czynności. W niniejszej sprawie, organ czynności podejmował (działanie to Sąd zakwalifikował jako przewlekłe), a następnie wydał ww. opisane rozstrzygnięcie z [...] lipca 2020 r., od którego skarżący złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Postępowanie z ww. wniosku jest w toku a skarżący ma możliwość dyscyplinowania organ do zakończenia postępowania w II instancji. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd może orzec z urzędu albo na wniosek o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że rozstrzygnięcie w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu i może być podjęte jedynie w przypadku uwzględnienia skargi. Ustawodawca pozostawił zatem sądowi decyzję co do wyboru środka (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1314/16 i z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16 - CBOSA). Wybór sądu powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność/przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności/przewlekłości w postępowaniu. Dodatkowo, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OZ 705/16 (CBOSA) "suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu. W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do uszczerbku wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania." W tym zakresie pełnomocnik skarżącego wniosku w żaden sposób w skardze nie uzasadnił. Dodatkowo przy odstąpieniu od zastosowaniu tego przepisu Sąd wziął pod uwagę okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę i znane Sądowi z urzędu. Tym samym, Sąd oddalił skargę w części dotyczącej żądania przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 500,00 zł (pkt V sentencji wyroku). W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 2, § 1a i 2, 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania zawartych w punkcie IV sentencji wyroku, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).